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“两权”抵押试点法律授权，为深化农村综合改革提供了新的契机。在全国人大常委会法律授权后，次日就出现了武进、义乌等一批农民住房财产权抵押贷款的破冰之举。这些创举对深化农村金融改革，激活农村沉睡资产有重要的探索意义，深入剖析这些个案可以为稳步推进农村土地制度改革提供宝贵经验。 常州市武进区该区嘉泽镇晨山村吕伟斌，是全国人大常委会法律授权后“两权”抵押贷款的第一人。该个案是比全国其他单纯的农民住房财产权抵押贷款更为典型的“两权”抵押贷款样本，具有“两权”抵押贷款支持新型农业经营主体和培育新型职业农民的典型意义。 试点是一个支点，可以为农民提供撬动农村沉睡的资本，盘活农村的资源。大众创业离不开这样的普惠制金融的支持，农业发展方式的转变需要这样的资金保障和金融支持。 当然，破冰之举只是第一步，个案经验能够可复制、可推广至关重要。如此，“两权”抵押贷款试点才能可持续，“两权”抵押贷款才能成为商业银行的常规业务。从个案经验到可复制、可推广、利修法还有很长的路要走，“两权”抵押背后还有深层利益关系亟需理顺。 共有权保护： 家庭成员的利益与户的利益平衡 全国人大常委会授权在试点地区暂时调整实施物权法、担保法关于集体所有的耕地使用权、宅基地使用权不得抵押的规定。耕地使用权其实对应的是土地承包经营权，与宅基地使用权一样都是以户为基础的用益物权，家庭成员当然地、自然地取得共有权。 武进吕伟斌“两权”抵押个案，其实是吕伟斌的债权用父母及自己的用益物权做担保抵押。在这里，土地承包经营权、宅基地使用权与农民住房财产权，是大多数家庭的共有财产，家庭成员之间是共有关系，一般是共同共有。 这与城镇国有土地及其上的房屋不同：城镇国有土地及其上的房屋可能是市民的个人财产，也可能是家庭共有财产，属于共有财产的可以约定共有的份额（按份共有）。抵押就有变现处置的可能性，就有失权的风险。 因此，必须处理好家庭成员的共有权与户的用益物权之间的关系。通过家庭户所有成员的知情同意、签字认可等措施，平衡家庭成员的利益与户的利益关系。 集体成员权保障： 个体利益与集体利益平衡 集体土地所有权自人民公社时期就形成了“三级所有、队为基础”，现实中有村民小组集体所有、行政村集体所有、乡镇集体所有，甚至因村庄合并等因素行政村内部还有自然村所有或原行政村集体所有不变等情况。 农民个体及其家庭是农村集体经济组织的成员，农民或农户天然地享有集体所有的土地的成员权资格。集体的成员抵押自己承包地、宅基地和住房，若涉及抵押权变现处置不能改变集体所有的权属性质。这与城镇国有土地及其上的房屋抵押不考虑所有权因素是不同的。 另一方面，集体土地使用权抵押权变现处置也不影响成员权资格。这就涉及集体成员权的利益保障问题。土地管理法第62条第3款规定，“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”因变现处置失权的成员若严格比照此款规定，集体成员权的利益得不到保障。再审批宅基地，又因其享受一次福利分配，对没有享受过宅基地福利分配的新增成员不公平。 因此，必须处理好集体成员权与所有权的关系，村民小组、村民委员会的同意权至关重要。这与城镇国有土地及其上的房屋抵押无需取得所有权人的同意不同。失权再保障的应纳入宅基地有偿使用范围加以解决，平衡个体与集体之间利益关系。 抵押处分权变现： “两权”抵押背后的利益调整 集体成员的私人行为不影响集体所有权，也就是说，“两权”抵押变现应在村组知情同意的情况下处置，受让应限定在本集体经济组织内部。 一个村集体经济组织内部能形成多大市场空间，取决于村级经济发达程度、村组熟人社会的现代化转型力度以及村集体经济组织新增成员有多大意愿以此方式解决自己的宅基地分配问题。 市场发现价格，沉睡资本只有在市场体系内才能真正激活起来，“两权”抵押贷款是激活沉睡资本一个有力的杠杆。但是，一个有限的市场对“两权”的价值实现是不充分的。 这与城镇国有土地及其上的房屋抵押变现处理的市场空间大，且没有排他性不同，有限的市场可能无法充分保障商业银行作为抵押权人的利益。但若跳出本集体经济组织内部的范围，又有集体土地所有权变更之虞。 目前，将“两权”抵押纳入纳入农村产权交易平台的做法，虽为激活沉睡资本提供前提条件，但除了为抵押权变现、财产处置提供公开市场的桥梁和中介，对扩大市场空间和价值实现的作用有限。 因此，有条件的地区应探索“两权”抵押变现的集体经济组织回购机制。农户“两权”抵押时，农村集体经济组织与农户签订预回购协议，一旦发生贷款风险，银行需要处置抵押物，集体经济组织执行预回购协议，可以起到维护抵押权人合法权益的缓冲作用。 农村集体经济组织再将预回购的承包地、宅基地和住房纳入有偿使用范围，面向有需求的、尤其是没有享受宅基地福利分配的新增成员，供符合条件的成员申请。这样就可以处理好抵押处分权与所有权的关系，平衡商业银行与农村集体经济组织之间的利益。 总体而言，目前全国人大常委会的法律授权，为试点地区提供一个有效的或者法律上认可的担保品扫除了障碍。“两权”抵押背后的多重权利关系与深层利益关系，就像硬币的正反两面一样相伴共生，是试点需要进一步关注和破解的系列难题。调整多重权利关系，必然涉及深层利益关系；理顺深层利益关系，必然调整权利关系。 各地出现的农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款案例，成为试点的标杆和示范。试点不能就此止步，个案要成为可复制的样本，“两权”抵押的试点才能最终朝向可推广和利修法的方向迈进。 |
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