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文章来源：政府和社会资本合作网 导读：分类是国企改革的重大突破，是整个国企改革的前提和基础，决定着改革全局，涉及未来推进混合所有制改革、国企并购重组等举措。在界定国企功能和分类的基础上，国有经济结构战略性调整将进一步推进。地方政府投融资平台企业特殊的产生背景使其长期处于两难困境之中，其定位徘徊在政府和企业之间，经营目标既追求盈利又被寄予希望实现特定公共政策，由此引发诸多问题。分类改革是本轮国企改革的关键突破点，也是平台企业破解两难困境、实现转型发展的突破点，抢抓机遇。
一、先明意义，再分类
《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》（以下简称意见）提出，国有企业功能界定与分类是新形势下深化国有企业改革的重要内容，是因企施策推进改革的基本前提，对推动完善国有企业法人治理结构、优化国有资本布局、加强国有资产监管具有重要作用。对于平台企业来讲，南京卓远认为此次分类改革具体主要有四个方面意义：
一是有利于促进平台企业破解两难困境。
由于历史和现实原因，大部分平台企业承担着多重责任和使命（虽然，目前少数平台企业已实现完全市场化运营），“盈利性使命”和“公益性使命”并存，一些应由政府履行或通过购买服务履行的职责仍由平台企业承担，一些应由企业自主决策的重大事项仍由政府审批，阻碍了企业市场化体制机制的发展和完善。“公益类”和“商业类”分类改革的提出，将有利于明确平台企业未来的战略定位和发展目标，“盈利性使命”和“公益性使命”的偏向也将更加明晰。
二是为平台企业实现转型发展提供契机。
借分类改革契机，平台企业可选择两种转型路径（实为三种，后文再述）：一是，集中投资公益性项目的平台企业或者退出，或转为特别目的公司，继续从事类似的公益性项目投资和运营，但企业本身不具备融资功能，资金主要来源于地方政府债或者政策性银行，即向公益类国企转型；二是，具备盈利能力的平台类企业逐渐剥离公益性投资项目，向经营性项目集中，企业信用资质分析的重要性逐渐突出，即向商业类国企转型。
三是有利于缓解平台企业主业不明问题。
本次分类改革具体分类依据为企业的主营业务和核心业务范围，这必然要求平台类企业有着清晰的业务架构——无任何主营业务，只为基础设施建设进行融资的平台类企业（只具备融资职能的“壳公司”）已难以为继。此外，无论被界定为“商业类”或“公益类”国企，平台类企业的主营业务都将因此而更加聚焦和明确。当前，部分平台企业存在的主业不突出问题也有望因此得到缓解。
四是为平台企业完善考核制度指明方向。
目前，平台企业普遍为混业经营，集团下属子公司往往分布于多个领域，不同子公司由于其所属业务领域性质不同，在行业竞争强度、经营难度、资产构成、管理体制、股权结构、人才匹配等方面存在较大差异，但是，在集团对下属子公司的考核上却普遍存在“一刀切”现象。此次分类改革则明确提出分类定责考核，这为平台企业完善考核制度，增强监管考核的科学性、针对性和有效性指明了方向。
二、方向明晰，落实难
《意见》明确，立足国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和需要，根据主营业务和核心业务范围，将国有企业界定为商业类和公益类。国有企业细分类别、改革方向、控股程度及考核指标，具体如下表所示： 虽然，分类改革的方向已很明晰，但是，目前多数平台企业是混业经营，如果以业务来分，从集团层面看，很多平台企业都很难被简单定义为公益类国企还是商业类国企。即使分类落到业务较为聚焦的子公司，一些业务究竟属于商业二类、三类，还是公益类，很难界定。分类改革，究竟该怎么改？方向明晰，落实不易。
有企业建议，分类的标准应尽可能量化，比如公益类业务占比达到多少可被划为公益类企业。例如，渭南市国资委先行先试，出台《关于市属国有企业实施分类管理的意见》，以定性分析和定量计算结果为依据对市属22家国企进行分类管理。但是，针对某些国有企业，特别是央企所经营的领域既涉及公益类又涉及商业类，功能定位很难划分清楚。
分类难在标准的科学性，也难在涉及利益。“企业天然地希望可以既享受商业类企业的自主权，又享受公益类企业的扶持政策。” 中国企业改革与发展研究会副会长周放生坦言，“分类是一项工作量巨大且十分复杂的工作，涉及各种利益关系。负责分类的出资人既要有拿出科学方案的智慧，也要有碰触利益的勇气。”
南京卓远认为，关于分类改革落实难的问题，可以尝试通过以下思路来解决：首先，在集团层面，除前文提出的两种转型路径外，可以通过平台企业转型的第三条路径，即改组成为国有资本投资、运营公司（这与此前下发的22号文关于改组组建国有资本投资、运营公司的政策指引保持一致），规避集团层面分类难的问题；
其次，在子公司层面，因其业务较为聚焦，解决分类难的问题归结于其主营业务所处领域的商业性或公益性属性的界定，可以通过量化选择工具来实现。
三、高效分类，合难少
《意见》明确，商业类国有企业要优化资源配置，加大重组整合力度和研发投入，加快科技和管理创新步伐，持续推动转型升级，培育一批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业。
若要实现本次分类改革的政策期许，重组整合必不可少。对有些平台企业来说，可能还要将公益类业务和商业类业务剥离。在一些行业，为了避免重复建设，还可能将从几个平台企业剥离出来的同一类业务进行整合。具体哪些业务要拆、哪些该合，还要具体分析。当然，可以预见，分拆和整合的过程，阻力不会小。
“在供给侧改革的大背景下，推出以改革路径为切入点的指导性文件，对于加快国企改革，深化重组整合将起到重要的推动作用。”有专家表示，国企改革的关键点和切入点在于资源整合，而整合的先决条件在于分类。国企改革分类指导意见从根本上明确了改革路径，为推动全面深化改革提供了重要的基础性行业分类指引和整合方向。
更有专家在解释分类改革难点时表示，“鉴于目前国有企业混业经营的复杂业务关系，因此在进行分类时的关键点在于突出整合的重点和战略，在突出各主营业务和核心业务方向的同时，不仅要使分类后的企业能够实现资源要素的转型升级，同时需要规避因分类而产生的原有优质关联要素的彻底分离。”可见，如何合理分类是一方面，如何高效整合将是不可规避的又一个难点。 |
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