【中金金融】世易时移，变法宜已.note

sarahtt 2015-11-19

一、金融深化带来了金融监管制度变革的必要性

90年代末以来，我国建立了分业经营、分业监管的金融监管架构。中国人民银行着重加强制定和执行货币政策的职能，负责金融体系的支付安全，发挥中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用。银监会、证监会和保监会主要集中在对行业的微观规制层面。此外，地方政府也设立了金融办，负责审批小贷公司、担保公司、地方金融资产交易所等。

图表1: 我国现行的金融监管架构

资料来源：公开资料整理、中金公司研究部

这种制度设计有利于提高监管的专业化水平，有利于提高“机构监管”的效率。但是，伴随着金融体系市场化的推进和深入，现有监管机制面临更多的挑战：

1. 分业监管体制难以适应金融深化的发展要求。随着金融创新及互联网金融的发展，不同类型的金融机构能够提供相同或相似的金融产品及服务，按机构类型分业监管容易产生监管标准不统一与监管真空，导致监管套利，形成系统性风险隐患；同时，不同监管者之间沟通和信息交换的不充分，会显著削弱监管部门对整个金融市场的监测能力，无法及时发现影响金融稳定的因素，也会极大降低危机时期的沟通效率。另外，分业监管明显增加了整个金融体系运行成本，金融机构往往需要用不同格式向不同监管者报送数据，难以形成信息充分共享。近年来“影子银行”体系和大资管的快速发展就是一个典型例证。在合意贷款规模的体制下，商业银行通过银信合作的方式绕过了监管机构对贷款规模的限制。在银监会亡羊补牢对银信合作进行限制后，商业银行又先后与券商的资产管理计划、基金公司子公司进行合作来进行监管套利，带来了券商资管、基金公司子公司的跃进式发展。

  

图表2: 影子银行体系的快速发展

资料来源：万得资讯、公开资料整理、中金公司研究部

2. 分业监管体制难以识别和防范金融风险的跨领域传递。随着业务融合不断加深，不同类型金融机构之间的相互风险敞口逐步加大，金融机构的资产与金融市场的关联度逐步提升，使得金融风险传递更加迅速和普遍。在分业监管体制下，单一监管机构在风险识别和风险防范方面必然显得力不从心。

图表3: 银行理财与信托、券商资管计划的相互渗透

资料来源：万得资讯、公开资料整理、中金公司研究部

3. 分业监管难以有效应对混业经营的大趋势。从2003年以工银瑞信、建信基金和交银施罗德等银行系基金公司的建立为起点，我们看到银行以及金融控股集团通过并购、业务重组等方式，陆续涉足了证券、保险、信托、租赁等综合性的金融业务领域，形成了金融控股公司的经营模式。混业经营是大势所趋，而分业监管显然加大了监管成本，同时在给母公司层面的监管主体认定带来一定困难，是目前金融监管框架面临的严峻挑战。

 

图表4: 混业经营是大趋势

资料来源：公开资料整理、中金公司研究部

4. 现有金融监管协调机制难以实现预期的效果。我们认为现行的部级联席会议制度和并表监管等举措难以实现预期的约束效果和有效的争端解决机制：

• 由央行牵头召集的银监会、证监会、保监会部际联席会议制度通过季度例会或临时会议等方式围绕金融监管开展工作，不改变现行的监管体制也不替代或削弱相关部门的现行职责。虽然工作内容涉及整个金融领域的监管，但是由于没有隶属关系，及时性和有效性还有待提高。

• 虽然银监会和保监会陆续出台了关于并表监管银行和保险集团的指引意见，但目前对于金融性控股集团的监管仍是依据其最主要的业务来决定监管单位，不同监管机构之间的协作也有待加强。

 

二、金融危机后央行的审慎监管职能得到强化

金融危机后主要经济体的金融监管体系都进行了改革，核心是提高监管标准、形成互为补充的监管合力和风险处置能力。防范系统性风险、维护金融体系整体稳定受到重视，宏观审慎监管的重要性上升，因此中央银行金融稳定和金融监管职能得到了不同程度的强化。

英国

英国在金融危机前是由金融服务局（FSA）对银行、证券、保险业等各类金融机构实施统一审慎监管，而财政部负责制定金融监管的法律框架，央行英格兰银行则拥有独立的货币政策制定权，通过货币政策的执行、对系统重要性支付体系的监管、向银行提供流动性支持，以及在特殊情况下最后贷款人职责的发挥来维护金融稳定。

由于过度强调中央银行货币政策的独立性，英国监管体系忽略了货币政策和金融稳定之间的相互影响和相互作用。此外，由于职责分工不清晰，问题银行的处置程序不明确，信息共享与沟通效率低下，造成了危机处置一度陷入被动。

金融危机后，英国对金融监管体制进行了彻底而全面的改革，既赋予了央行宏观审慎管理职责，又将微观审慎监管职责收归央行。2013年4月1日，新《金融服务法》生效，新的金融监管体制正式运行。

1. 英格兰银行在内部成立金融政策委员会（FPC），负责宏观审慎管理，主要帮助央行维护和增强金融系统稳定这一法定目标。这一委员会主席为央行行长，包括货币政策委员会主席、审慎监管局主席和金融行为局主席。
2. FPC下设审慎监管局（PRA），负责对吸收存款机构（包括银行、信用合作社等）、保险公司以及系统重要性投资机构进行审慎监管。
3. 金融行为局（FCA）负责监管各类金融机构的业务行为，保护消费者权益，同时接受FPC的指导和建议，对不受PRA监管的其它金融服务公司（如资产管理公司）进行审慎监管。

这样一来，英格兰银行作为央行的宏观审慎管理职责得到加强，有助于维护金融系统稳定，同时PRA作为央行下属，自然在信息共享与内部协调上更加密切，有助于微观与宏观审慎的协调统一。

图表5: 金融危机前英国的金融监管机制

资料来源：公开资料整理、中金公司研究部

图表6: 英国现行金融监管框架

资料来源：公开资料整理、中金公司研究部

美国

金融危机前美国采用以美联储为核心的伞形监管机制。1999年，美国国会通过了《金融服务现代化法》，正式确认了金融混业经营体制，结束了长达66年的分业经营历史。该法允许通过设立金融控股公司同时经营银行、证券和保险业务，并对金融监管的架构进行了改革，由美联储监管金融控股公司，控股公司的各子公司由货币监理署、证券交易委员会、州保险厅等按业务进行监管，形成了以美联储为核心的“伞形”监管机制。

由于监管体系权力较为分散，逐渐放任的政策环境导致市场约束力不足。同时，监管标准不统一，有效信息共享机制和监管合作不畅通导致美国监管体系效率低下。各类监管套利使影子银行快速发展，埋下了隐患。

金融危机后美国对美联储的监管职责进行重塑和加强，提升其系统性风险管理能力，强化了金融稳定体制框架。具体来说，美国主要从两个方面对原有的金融监管框架进行了修正和补充：

一是设立金融稳定监督委员会（FSOC），加强分业监管机构之间的合作；

二是扩大美联储监管职权，负责对资产超过500亿美元的银行业金融机构进行监管，同时对具有系统重要性的证券、保险、金融控股公司等各类机构以及金融基础设施进行监管，牵头制定更加严格的监管标准；与联邦存款保险公司共同负责系统性风险处置。

但由于美国联邦制的基础，各州仍有自己的监管机构，因此美国仍然一定程度上保持了多头监管的模式。

 

 图表7: 金融危机前美国的金融监管机制

资料来源：公开资料整理、中金公司研究部；注：实线为主要监管机构、虚线为辅助机构。

图表8: 美国现行金融监管框架

资料来源：公开资料整理、中金公司研究部

欧盟

金融危机前欧盟委员会主要采取包含四个层次的“莱姆法路西立法程序框架”（Lamfalussy Process）以促进欧盟成员国金融监管政策的趋同以及政策执行的一致性。但这一框架于关注单个金融机构的稳定性，而对欧盟体系的系统性金融风险防范不够。同时，监管权力分散在各个成员国，不利于整体金融体系的稳定发展。

欧盟2010年通过《泛欧金融监管改革法》，欧洲央行的职能从单一货币政策向金融稳定延伸：

1. 在欧央行下设系统性风险委员会（ESRB），向欧盟三家微观审慎监管机构提出警告和建议。
2. 构建欧洲银行业单一监管机制（SSM）。2014年11月起，欧央行直接监管欧元区和其他自愿加入SSM的总资产大于300亿欧元、或者总资产达到其所在国GDP 20%以上的系统重要性银行。
3. 构建欧洲银行业单一处置机制（SRM），负责欧元区内银行的关闭与重组。

图表9: 欧盟现行金融监管框架

资料来源：公开资料整理、中金公司研究部

澳大利亚

澳大利亚在金融危机前就已经形成了目前的双峰监管模式，由澳大利亚审慎监管局（APRA）和澳大利亚证券和投资委员会（ASIC）构成金融监管的主要两个机构，而澳大利亚储备银行作为中央银行，负责制定并实施货币政策，维护支付体系的安全和稳定，确保金融体系稳定。在此框架下，APRA针对金融风险进行审慎监管，监管对象包括银行等存款吸收机构、保险公司和绝大多数养老金，ASIC负责监管市场行为和金融消费者保护，确保澳大利亚金融市场公正透明，维护投资者与消费者信心。

澳大利亚在金融危机没有出现较大的动荡，除了宏观经济环境相对稳定，金融机构自身经营相对传统和低风险之外，监管机制也为澳大利亚平稳度过金融危机提供了制度保障。

图表10: 澳大利亚现行金融监管框架

资料来源：公开资料整理、中金公司研究部

强化央行的监管职责是金融危机后监管改革的一大要素，主要因为：

• 央行具有危机时刻稳定市场的能力。央行作为最后贷款人，天然地在向市场提供流动性、恢复市场信心方面具有优势，将央行排除在金融监管体系之外显然与其能力和作用不相匹配。相比监管机构主要专注于个体金融机构风险和微观审慎层面监管，央行更能根据宏观审慎原则来把握金融体系的系统性风险，将宏观审慎监管和微观审慎监管相统一，并有针对性地调整微观审慎监管措施来防范金融危机的发生。只有让央行掌握最全面的监管信息，才能够对可能的系统性风向进行早期干预和应对，才能够提高危机真正发生时的决策有效性，否则只能被动地进行事后救助，增加全社会的成本。
• 赋予央行更多的监管职责有利于货币政策的执行。虽然监管制度的设计需要考虑到货币政策制定与金融监督管理之间可能存在的利益冲突，但仅据此分离两个角色会造成宏观与微观层面信息的弱流通，货币政策制定者缺乏微观机构层面的数据反馈，从而不利于货币政策的制定和实施。

金融监管制度设计的原则是最大限度地提高金融体系的效率和稳定性，核心目标是防范系统性风险以及规范市场行为，同时也需要考虑到监管专业程度、监管成本、以及执行效率等因素。所以我们认为在借鉴欧美金融监管的改革案例时，还需要考虑：

• 美国的监管架构建立在美国联邦制的特定背景下。虽然金融危机后美联储的中央监管职责得到了加强，但美国的整套监管体系仍然较为复杂，主要是由于有州银行、证券、保险等监管机构的存在，所以依然保留了多头监管的格局。
• 欧盟与美国监管的情况略有相似，主要是成员国作为拥有司法控制权的个体在监管上仍有一定自主的空间，欧洲中央银行需要与各成员国银行、欧盟监管机构需要与各成员国监管机构共同协作履行监管职责。

  

三、中小型金融机构面临的监管变化较小

我们判断，统筹监管的重点在于消除业务交叉地带的监管套利，主动处置潜在金融风险，而不是大力推动混业经营。如“十三五规划”说明指出，加强统筹监管，主要是：

• 统筹监管系统重要金融机构和金融控股公司，尤其是负责对这些金融机构的审慎管理；
• 统筹监管重要金融基础设施，包括重要的支付系统、清算机构、金融资产登记托管机构等，维护金融基础设施稳健高效运行；
• 统筹负责金融业综合统计，通过金融业全覆盖的数据收集，加强和改善金融宏观调控，维护金融稳定。

我们理解，监管改革的目的在于加强宏观审慎监管，而非鼓励金融机构和金融集团积极推进混业经营。

大型金融机构和金融集团的监管要求可能会进一步提高。伴随统筹监管的加强，具有系统重要性的金融机构将会面对更严格的监管要求。例如中国的四大行被列为具有全球系统重要性的银行，平安集团被列为全球系统重要性保险机构，他们均属于统筹监管下的重点监管对象。

• 更严格的资本要求。以银行为例，微观监管着重强调个体风险控制，其中巴塞尔三协议已经开始逐步实施，并在2019年开始达到完全实施状态，对银行的最低核心资本、逆周期资本、超额资本、系统重要性银行附加资本等提出了严格的要求；而刚刚由全球金融稳定理事会（FSB）在2015年11月公布的总损失吸收能力（TLAC）规定里，又要求银行发行更多的无担保可转换债券，让债权人（而非纳税人）承担危机时的损失，避免2008年金融机构“大而不能倒”的情形重演。向前看我国的邮储银行和大型股份制银行、以及平安集团等作为市场份额较高、可能引发系统性风险的金融机构，在统筹监管下都可能面临更高的资本要求。
• 金融控股集团的监管标准更加统一。金融控股集团的监管由于各子版块对应的监管机构之间欠缺政策一致性，存在一定的监管不力。审慎监管职能集中到央行后，预计金融控股集团的监管标准将更加统一，也更加严格。例如在设立统一的恢复处置计划（“生前遗嘱”）这一要求上，由于金融控股集团旗下的各个机构具有密切的业务往来和风险共担，因此需要制定集团层面的“生前遗嘱”，防止局部风险扩散至相关兄弟公司。但目前只有银行业有生前遗嘱的要求，统筹监管可能带来集团层面更严格的监管要求。

监管真空和监管套利的情况会减少。统筹监管避免了不同监管机构政策的不统一，业务交叉地带的监管套利将会减少。尤其是在新兴的互联网金融领域，过去由于监管的不完善以及线上线下政策的差异带来的不公平竞争有望大幅减少。

• 监管套利难度较大。以银信合作的案例来看，2011年初银监会发布了一系列通知规范银信合作业务，要求银行将银信合作理财资产表外转表内，按照10.5%~11.5%的资本充足率计提资本和150%拨备覆盖率计提拨备，并同时将信托公司的业务风险资本系数从1.5%提升到10.5%，以收紧相关业务。但在证监会鼓励创新的背景下，券商资管业务很大程度上形成了之前银信合作的替代。券商资管通道业务在上游承接银行资金，下游再借道信托投资的中介业务模式实现了高速增长。信托公司、券商资管和基金公司子公司，三者业务实质类似，但资本占用却存在差异。
• 互联网金融竞争环境更加公平。2015年7月十部委发布的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》已经初步明确了互联网金融各项业务的金融监管主体，不过交叉业务领域仍待监管的进一步统一。例如P2P理论上作为网络借贷的一种受到银监会监管，但对于投资人而言却具有一定的证券交易性质。实际上在美国P2P业务由于属于直接融资而且投资人自担风险，就被定义为证券性质，因而主要受到美国证券交易监督委员会（SEC）监管。由此衍生，互联网金融业务往往自带混业属性且未来发展的辐射领域宽广，统筹式的监管能够更全面的覆盖其中可能产生的风险，也能够鼓励更加公平的竞争环境。

中小型金融机构的监管变化相对有利。我们认为统筹化的监管在边际上将提升大型金融机构的监管标准，而且会重点关注包括互联网金融在内的较频繁出现监管真空和监管交叉的领域。这反而为中小型金融机构提供了一个相对有利的监管环境——至少在短期内，这些机构受到的监管升级带来的边际影响较小，从而主动进行业务调整的缓冲空间较大。