关于基层土地执法监察的思考

关于基层土地执法监察的思考

2016-03-29 09:39:38    来源： 中国土地    作者：张冬

当前，国土资源管理处于用地矛盾消化期、法治国土关键期、土地制度变革期，保资源、保发展、保民生的社会责任愈来愈大。在这个大背景下，基层土地执法监察工作，面对更大的压力和挑战。

如何更好地依法行政、规范执法、履职尽职、防控风险，成为基层土地执法监察队伍亟须研究的课题。

严格规范执法程序

违法用地查处不仅要求结果公正，也要求程序合法合规。

严格规范违法用地查处程序，对查处的每一个案件，做到事实清楚、证据确凿、定性准确、量罚适当、程序合法，经得起上级部门的督查，经得起听证、行政复议和行政诉讼等程序的审查。按照留痕执法要求，严格做好执法各环节的书面记录，实现对发现、制止、立案、调查取证、审理、处理决定、执行、结案等行政执法活动全过程的跟踪记录，确保所有执法工作有据可查。同时，严格履行催告程序。催告程序是《行政强制法》和《国土资源行政处罚办法》的新规定和新要求，这是基层土地执法部门容易忽视的环节。行政处罚决定生效后，当事人仍逾期不执行，在申请人民法院强制拆除前，应先履行催告义务，向当事人发出催告书。如果未经催告，直接移送人民法院申请强制执行，人民法院可拒不接收，当事人在提起行政复议或行政诉讼时，将影响案件办理的程序。

明确监管责任主体

基层是国土管理的前沿阵地，只有地方政府大力支持和有效配合才能抓住依法用地的“牛鼻子”，使土地执法监察工作更有效地开展。

一是加大对地方党政主要负责人的宣传力度。区（县）、镇（乡、街道）两级党政主要负责人依法依规用地，土地管理秩序就会向好。如果地方党政主要负责人依法用地意识薄弱，所在区域违法用地现象就会抬头。如某县某农业开发公司违法占地修建“农家乐”，该县国土资源局下达《责令停止违法行为通知书》后，该公司虽然当时立即停止了违法占地行为。但是随后县政府却召开协调会，要求大力支持该项目，并给予其农业专项补贴。会后该公司重新开工，并对县国土局再次下达的《责令停止违法行为通知书》和行政处罚决定置之不理，直至建成。这起事件的主因显然是由于地方领导为发展地方经济而不顾土地法规所致。因此，新常态下，有必要根据《违反土地管理规定行为处分办法》，加大对区（县）、镇（乡、街道）两级党政主要负责人国土资源法律法规宣传，树立地方政府耕地保护第一责任人意识，增强基层领导干部守土有责、守土尽责意识，引导他们树立依法依规用地、科学合理用地和节约集约用地的观念，从源头上有效减少和遏制违法用地行为发生。

二是贯彻执行违法用地通报制度。一些地区的国土资源主管部门虽均对违法行为进行了口头和书面制止，但制止无效时，未按规定充分采取报告、抄告、通报等措施进行制止，这也是被追究问责的一个重要原因。因此，基层国土部门在加强日常执法监管的同时，对存在违法违规行为的，要及时予以制止；对制止无效的，一定要及时采取将违法事实书面报告同级人民政府，协调地方政府采取有效方式消除违法状态。这样既有利于力争将违法问题“发现在初始、解决在萌芽”，也是“穷尽执法监管手段”的重要方式。

三是明确违法用地强制拆除的实施主体。根据《城乡规划法》的规定，地方政府可以组织对违法建筑实施强制拆除。同时，在《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》(法释〔2012〕4号)中，对法院审查裁定准予执行的国土资源非诉案件，在裁定书中明确由违法行为发生地人民政府组织实施。镇（乡、街道）政府熟悉本地区人员和社会情况，预防、处置风险能力较强，有较完备的管理网络和综合执法队伍，能够整合并统一调配行政资源。因此，国土部门应协调区（县）政府，明确镇（乡、街道）作为强制拆除的实施主体。这样既有利于提高违法用地查处到位率，也有效减轻了基层土地执法的工作压力。

健全共同责任机制

一是建立共同责任机制。协调区（县）政府建立健全国土资源综合执法监管机制，严格落实规划、建设、城管、发改、经信、财政等相关职能部门在共同责任机制中的职责任务，充分发挥联席会议制度的作用，定期通报各成员单位职责履行情况，共同研究解决土地执法监管工作难题，构建“部门协同、左右联动”的工作格局。

二是加强部门执法联动。在土地执法动态巡查工作中，按照共同责任机制的职责分工，适时组织规划、建设、城管等相关职能部门进行联合巡查，及时发现、制止和报告违法违规用地问题。对既成事实的违法用地行为，在坚决消除违法状态的基础上，由各职能部门按照各自职能介入调查，严肃处理，坚决做到查人查事到位。对于信访举报、网络公布、媒体披露的各类重大土地违法信息，各职能部门密切配合，主动反馈、妥善处置。

三是探索共同执法平台。2015年7月，江苏省行政执法与刑事司法衔接工作联席会议办公室印发了第一批涉嫌刑事犯罪移送标准，省国土资源厅转发了国土资源部门涉嫌刑事犯罪移送标准，这为国土部门与司法机关搭建共同执法平台提供了良好的契机。要健全“两法衔接”机制，完善案件移送标准和程序，建立与公、检、法的信息共享、案情通报、案件移送制度，推进依法行政、促进规范履职。目前，扬州市邗江区已探索设立了“公安驻国土警务室”、“检察驻国土工作室”，搭建了国土部门与司法部门共同执法的平台。

（作者供职于江苏省扬州市国土资源局邗江分局）