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015年年底，财政部发布《政府会计准则——基本准则》（下称“《基本准则》”），自2017年1月1日起试行，这标志着我国政府会计改革迈出了关键性的一步，具有历史里程碑意义。此次政府会计制度改革大胆创新，又稳扎稳打，反映了国家对会计改革的高度重视，凝聚了会计行业领导和业务专家的智慧，具有重要意义。 凸显创新 《基本准则》的出台标志着我国政府会计改革正式开始。虽然是会计领域的改革，但反映了国家完善治理体系的决心，不仅让政府会计体系更加科学、完善，而且为开展政府绩效评价、实行政府财务报告公开、促进节约型社会建立、发挥财务部门对国家经济战略决策的信息支撑作用等打下了基础。 一是建立了规范统一的政府会计标准体系和政府财务报告体系。政府会计改革启动前，我国行政事业单位有总预算会计、行政单位会计、事业单位会计、医院会计、高校会计、科学事业单位会计等诸多会计制度。行业会计制度的设置主要考虑不同行业的具体特点，但会计信息的可比性不强，不利于宏观综合管理。以笔者所在单位中国医学科学院、北京协和医学院（下称“院校”）为例，它是卫计委所属事业单位，是我国唯一的国家级医教研三位一体的医学学术中心和综合性医学科学研究机构，院校所属17个独立法人单位，包括6家医院、7个学院和十几家研究所，主要从事医疗、教育、科研工作。在现行政策下，院校系统就涉及事业单位会计、医院会计、高校会计、科学事业单位会计等4种会计制度。 《基本准则》明确适用于各级政府、各部门、各单位（以下统称“政府会计主体”），除军队、已纳入企业财务管理体系的单位和执行《民间非营利组织会计制度》的社会团体不适用本准则以外，各类行政、事业单位统一遵守基本准则。实行统一的会计制度可以有效降低管理成本；增加了不同单位之间财务指标的可比性，有利于绩效评价标准的制定。 二是在行政事业单位引入权责发生制，体现政府及事业单位运行成本，公平客观，成本核算，为政府绩效考核做准备，是一项重大突破，为政府会计领域向战略发展制定提供有用信息打下基础。 多年以来，我国的会计领域分为以权责发生制为核算基础的企业会计体系和以收付实现制为核算基础的行政事业单位会计体系，泾渭分明，各自运转，但就政府会计主体和企业会计主体来讲，都属于社会的经济单位，会计信息使用者的管理需求相似。以往事业单位主要关注预算收支及执行情况，淡化了单位财务会计信息，难以考量单位真正的运营成本，难以提供国家或单位战略决策所需要的财务信息，一定程度上落后于社会经济发展的要求，不能满足事业单位会计信息使用的要求。 《基本准则》明确政府会计主体在预算会计核算之外，同时开展财务会计核算，可以大大提升会计信息的有用性，是政府会计体系的重大突破。 三是《基本准则》明确在保留收付实现制的基础上引入权责发生制，同一会计主体同时适用两种核算基础，相互分离又相互联系，既满足预算管理的要求，又能发挥财务会计的作用。 首次提出会计核算“八要素”，是突破性的大胆创新，凝聚了财政部领导和各位会计界专家的智慧。预算会计采用收付实现制，有预算收入、预算支出、预算结余三要素，形成决算报告，满足预算执行管理需求；财务会计实行权责发生制，有资产、负债、净资产、收入和费用五要素，形成政府财务报告，提供与政府的财务状况、运行情况（含运行成本）和现金流量等有关信息。同时，《基本准则》要求政府会计主体应当根据相关规定编制合并财务报表，也是一大亮点，合并报表让政府财务数据更趋于真实，减少重复，可以为财政决策提供更准确的数据。 政府会计制度改革稳扎稳打，循序渐进，吸收了医院会计制度、事业单位会计制度等制度修订中的有益经验，在此基础上进一步改革创新。如固定资产折旧和无形资产摊销，改革前行政事业单位会计制度对此未作统一要求，2012年医院会计制度中对财政投入形成的固定资产折旧利用待冲基金虚提折旧，对医院自筹资金形成的非流动资产实提折旧或摊销计入费用；2013年事业单位会计制度中提出了“事业单位应当按照《事业单位财务规则》或相关财务制度的规定确定是否对固定资产计提折旧，对无形资产进行摊销”；2013年实行的科学事业单位会计制度为虚提折旧和虚提摊销，未能体现折旧费用，但提出了具备条件的科研单位可实施内部成本费用管理的概念。政府会计改革后则明确应将折旧和摊销费用反映在费用类科目，如实反映运营成本。 四是完整反映资产负债，有利于防范政府财务风险。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央政府债务管理及风险预警机制”。《基本准则》将公共基础设施、政府储备资产、文物文化资产、保障性住房和自然资源资产等纳入非流动资产，弥补了以往会计报表中的资产缺失部分；负债则反映政府承担的现时义务，包括长期应付款、应付政府债券和政府依法担保形成的债务等。这些变化可以更为完整、准确的反映资产、负债，摸清“家底”，为加强政府债务管理和建立风险预警机制打下基础。 五是政府会计改革有助于推进国家治理现代化，推动政务公开，反映社会进步。《基本准则》出台后，政府会计核算可以客观反映政府公共管理成本，为科学评价各个政府及各届政府的运营绩效和对受托责任的履行情况提供依据，有利于促进节约型社会建设，促进廉政高效建设，也有利于对政府会计主体领导干部的客观评价，是法治思维在财务领域的体现。逐步建立政府综合财务报告的公开体制，引入审计制度，将更好地保障政府财务报告数据的真实准确，推动实质性的政务公开，体现各级各类政府单位受托责任，尊重了纳税人的知情权，反映了社会进步。 为会计人提供更好的职业舞台 《基本准则》的发布为会计职业提供了更好的舞台，更能体现会计职业价值。会计人如何利用好这个舞台，笔者认为应该做到以下几点。 一要转变观念，充分发挥会计职业价值，做好参谋助手。政府会计改革对财务会计人员提出了更高的要求，挑战和机遇并存，也为会计人员提供了更好的职业舞台。我们要积极学习，转变观念，认真落实，做到财务管理精细化，由简单“核算型”转变为“分析型”、“管理型”。财务管理已经不能满足于简单的收支核算，而要善于科学地分析财务数据，为领导决策提供科学依据；要重点关注成本核算，增收节支，提高资金使用效益；要重视资产使用的绩效评估，促进资产使用效率；要做好会计内部控制制度的建立和执行，保障资金、资产的安全。 二要在实务中积极探索事业单位成本核算的具体方法，按照《会计法》和《基本准则》要求，科学合理地开展单位成本分配工作，为建立科学完善可操作性强的成本核算方法做出努力。 三要在开展预算会计核算和财务会计核算业务的同时，还应开展管理会计核算业务，在落实好《基本准则》的基础上，针对本行业、本单位的特点和中心工作做好管理会计信息归集和分析工作，为单位领导决策提供有力支撑，充分发挥财务部门作为经济管理核心部门的作用。 会计人员需要不断学习，认真落实好《基本准则》，全面提升财务管理的能力和水平，抓住政府会计改革机遇，在新的舞台上更好的实现职业价值。 准则实施前应做好四项准备 为了更好地让广大事业单位贯彻落实《基本准则》，笔者提出几点建议： 第一，在统一政府会计准则的基础上针对不同行业拟定指导细则，对一些行业特殊经济业务明确核算要求，以“共性”为基础，兼顾“个性”需求。如医院的核算内容及其复杂性就不同于一般行政事业单位，需要有细则予以指导。 第二，“摸清家底”是《基本准则》的目标之一，因此，做好资产清查是一项重要的基础工作。对于旧制度中没有明确记账而新制度需要记账的资产，要进一步研究科学计量方法，明确计量要求。按《基本准则》要求，一般应当采用历史成本法计量，辅以重置成本、现值、公允价值、名义价值等计量方式。资产清查时需要大量艰苦细致的工作保证账实相符、账证相符，避免在转换过程中出现计量不准确，依据不确凿等问题。 第三，推进会计信息系统配套开发工作，利用会计软件的功能升级减少基层会计人员工作量，有利于顺利快速地落实《基本准则》。会计核算信息系统的支持可以有效减少8个要素、双核算基础下会计人员的工作量，有力保障新会计制度顺利推行。 第四，注重做好财务指标分析运用，有利于财政资源科学配置，提高资金使用效率，促进社会更快发展。财务信息的有效利用是政府会计改革的目标。要做好财务指标分析运用工作，首先要科学设定评价指标，充分调研、多方征求意见，对不同行业、不同地区、不同级别的单位，评价标准值应有所区别。 目前四项政府会计具体准则已经在征求意见阶段、资产清查工作 也正在认真组织实施，制度宣传培训等工作也在有条不紊地进行，相信政府会计改革一定会顺利推进，更好地实现会计职业价值，推进国家治理进一步科学化。 |
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