养老金如何持续（下）

【中国养老金三支柱体系尚未完善，甚至第一支柱都存在巨大的隐性缺口。应积极划转国有资本充实社会保障基金，夯实第一支柱；同时，强制性建立作为第二支柱的职业年金，并以自愿商业养老保险（第三支柱）发展作为重要补充】

□胡继晔

“可持续”的现实选择：划转国有股充实养老保险

中国三支柱体系尚未完善，甚至第一支柱都存在巨大的隐性缺口。虽然在不同的预设情境下对养老金缺口的估算结果不同，但正如国务院副总理马凯2014年底接受全国人大常委会专题询问时所言：如果我们的养老保险体制不改、机制不转、政策不调整，缺口是必然的，不是一星半点的缺口，而是巨大的缺口。根据中国社科院世界社保研究中心发布的“中国养老金发展报告2014”，中国现行统账结合模式下的这个“巨大缺口”高达86.2万亿元。缺口主要来源于计划经济时代的国企职工工资微薄、但有着终身福利的制度承诺，其养老费用均由企业直接承担。

据统计，从1952年到1978年，中国职工实际平均工资每年只递增0.38%。1978年，全国职工的年均货币工资才615元，居民人均储蓄存款只有21.88元，国民财富的积累率却由1952年的21.4%增长到1978年的36.5%。这期间有的年份积累率高达43.8%，工资总额占国民收入的比重仅为18.9%。所以，国有资产是过去长期实行低工资、低消费、高积累政策条件下形成的。20世纪90年代，为帮助国企脱困，政府努力解决“企业办社会”问题，将职工养老责任从企业转移到新的社会养老保险制度，最初的责任承诺者政府及国有企业，却未将相应的资金注入养老保险的统筹基金，这一笔历史债务至今未获偿清，成为计划经济向市场经济转轨的隐性成本。由于转轨成本没有明确，目前在职职工缴纳的养老保险费远远不够发放退休者的养老待遇，只能挪用在职职工个人账户资金用于发放养老金，结果造成个人账户一直无法做实。

未雨绸缪，中国2000年建立的全国社保基金理事会就是因应转轨成本的养老金“战略储备”。2007年7月，国资委和证监会发布《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》，其中专设“国有股东所持上市公司股份的无偿划转”一章，为社保基金转持国有股奠定了法律基础。2009年6月，财政部、证监会、国资委和全国社保基金理事会联合发布《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》，而交通银行、中国银行、工商银行、建设银行、农业银行在香港和上海上市时，全国社保基金理事会已经得以转持国有股股权。到2015年年底，社保基金会管理的基金资产总额达到19139.76亿元，投资收益总额2287.04亿元，收益率达到15.14%。2001-2014年间的年均投资收益率8.36％，超过同期年均通货膨胀率5.94个百分点，取得了较好的成绩。

中共十八届三中全会决定提出，“划转部分国有资本充实社会保障基金”。未来通过转持大量国有股，全国社保基金理事会将逐步持有国内上市含国有股公司一定份额的股票。这样做的一个潜在好处是：由于很多上市公司的股票都含有国有股，等比例地转持国有股后，社保基金持有的股权所组成的投资组合就非常接近股票指数，形成中国股市中一个最大的“指数基金”，股票市场抵御非系统风险的能力最大程度地得到强化。2007年沪市6124点时中国股票总市值占GDP的比例曾经超过100%。随着中国资本市场的稳健发展，这一比例将来有望进一步提高，全国社保基金理事会持有的资产也将水涨船高，虽然目前不足2万亿，但未来达到GDP的10%甚至更高，就可以为养老金缺口的弥补奠定基础。那时，全国社会保障基金理事会的资产实力就基本可以满足其作为中央政府专门用于社会保障支出的补充、调剂基金的定位，大大增强养老金体系的可持续性。

除全国社保基金理事会一直在筹集弥补缺口所需的资金外，各地方也有所动作。其中，山东省在全国一马当先，于2014年6月出台《关于深化省属国有企业改革、完善国有资产管理体制的意见》，明确“划转部分国有资本充实省社会保障基金”，并提出“设立山东省社保基金理事会，承接管理划转的省属企业国有资本，行使投资者职能”。2015年3月，山东省政府下发了《省属企业国有资本划转充实社会保障基金方案的通知》，将省属471家国有企业30%的国有资本划转充实省社会保障基金。当省社保基金理事会登记成为适格法人后，省政府将划转范围内的国有资本“一次性转由省社保基金理事会持有”，同时授权省社保基金理事会履行划转股权出资人职能。尚未完成公司股改的企业力争2016年年底前完成，并及时完成国有资本划转。山东省国有资本的划转比例达到30%，可谓“开天下风气之先”，是地方弥补社保缺口的创举。

未来，央企国有股划转全国社保基金，地方国企也可以山东为榜样划转省级社保基金理事会，将逐步弥补第一支柱基本养老金的缺口，这些股权可以直接进入资本市场以保值增值。职业年金的强制性建立、企业年金的扩面，将使第二支柱养老金在养老保险体系中的作用越来越重要。2014年5月发布的《国务院关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》指出：“壮大专业机构投资者。支持全国社会保障基金积极参与资本市场投资，支持社会保险基金、企业年金、职业年金、商业保险资金、境外长期资金等机构投资者资金逐步扩大资本市场投资范围和规模。”这为中国资本市场的发展奠定了基础，也为三支柱养老金入市奠定了基础。养老金和资本市场的结合越来越密切，彼此促进、共同发展，将真正促进中国养老保险制度可持续性不断提高。

（作者为中国政法大学法和经济学研究中心教授）