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精彩导读 国有企业改革的主要任务是化解过剩产能，实现资源配置的合理化、高效化。深化国有企业改革，才能充分挖掘国有资本的潜力。回顾20世纪90年代国有企业3年脱困改革的历程，梳理剖析，以史为鉴，以期为本轮国有企业改革提供有益启示。 来源：行政管理改革 作者：孙飞 中央经济工作会议明确指出：2016 年供给侧改革的主要任务是着力推进“去产能、去库存、去杠杆、降成本和补短板等5个方面的结构性改革”。毋庸讳言，结构改革的主战场是国有企业。当前国有企业发展既处于无效和低端供给严重过剩，有效和中高端供给不足的被动局面，又面临着产业转型升级与创新驱动不足的双重压力，尤其是以钢铁和煤炭行业为主导的国有企业产能严重过剩，僵尸企业退市困难重重，推进国有企业“大刀阔斧”的脱困改革势在必行。当前经济运行已经进入新常态，供给侧发力正在成为当前全国经济增长领域关注的焦点， 在结构性改革中，推行国有企业改革更具有时代的紧迫性和重要性。国有企业改革的主要任务是化解过剩产能，实现资源配置的合理化、高效化。深化国有企业改革，才能充分挖掘国有资本的潜力，才能从新技术、新产业、新发明、新效率等方向使国有企业成为真正的市场主体，进而摆脱贫困逐步提升其竞争力。回顾20世纪90年代国有企业3年脱困改革的历程，梳理剖析，以史为鉴，以期为本轮国有企业改革提供有益启示，助推中国供给侧结构性改革行稳致远。 1 20世纪90年代国有企业脱困改革的背景与举措 1.1改革的背景20世纪90年代中后期中国已摆脱短缺经济，市场经济的春风和现代企业经营自主权的扩大掀起了一轮新的投资扩能高潮，长期受计划经济思想的束缚，企业普遍对市场增长空间预期过于乐观，盲目投资、重复建设和资源的严重错配导致以纺织、家电等为代表的制造业出现了严重的产能过剩，国有企业大面积亏损，多数行业的产能利用率不足40%；经济体内部出现严重的三角债问题，银行坏账率高企（90年代末期银行不良贷款率高达30%）；同时也叠加1997—1998年亚洲金融危机的外部冲击下有效需求的减少，需求端的压力逐步延伸到供给端，国有企业发展举步维艰。为了国民经济的可持续健康发展，政府采取了一系列调控政策抑制投资过快增长，并对国有企业实施了大刀阔斧的改革举措。在1998年的改革中，企业和银行大都是国有企业或国有控股企业，民营企业较少，政府选择的是以行政手段为主来展开国企改革和化解过剩产能，并且通过先选择重点行业做示范（纺织行业），再全面推进的方式来运作。 1.2国企改革的主要举措1.实施积极的财政政策和中性偏紧的货币政策 实施以增发国债为主导的积极财政政策，1998年增发1000亿元长期国债并配套1000亿元银行贷款用以加强基础建设，积极拉动国内需求；清理整顿乱收费727项，为企业和社会负担减负370多亿元；加大对去产能“压锭限产”的资金补贴，对纺织业每压缩落后棉纺1万锭给予财政补贴300万元等积极政策；用3年左右时间压缩淘汰落后棉纺锭1000万锭。1998—1999年实施中性偏紧的货币政策，停止向困难国有企业的“输血型”支持，倒逼企业去杠杆、去产能和兼并重组。 2.积极推进企业债权转股权 实施金融政策支持托底，及时成立了中国长城资产管理公司、中国信达资产管理公司、中国华融资产管理公司和中国东方资产管理公司等四大国有金融资产管理公司剥离银行债务，实现由债权债务关系向持股分红的股东关系顺利转型，既分摊和弱化了企业的经营风险和债务风险，又有效降低了银行的不良资产率。当时中央财政投入4000亿资金注入四大金融资产管理公司，由其剥离银行不良资产债务，其中1999—2005年间剥离不良资产总额高达2.58万亿元。 3.严厉行政约束去产能，优化供给结构 强有力的行政化手段形成国有企业改革的撒手锏和指挥棒效应，对终止重复建设，清理过剩产能，推进兼并重组、破产清算、下岗分流效率显著。1996—1998年国有企业从11.38万家下降至6.5万家；1998—1999年国有企业就业人数下岗分流约2200万人。从1998到2000年末3年间，国有及国有控股大中型企业的亏损面由39.1%下降至20%左右，国有企业亏损数目大幅度减少，劳动生产率得到了显著提升。 4.力推企业兼并重组 通过行政命令、政策扶持，兼并破产政策重点向纺织行业倾斜。兼并重组遵循市场机制汰劣促优的竞争法则，通过资产重组、债务重组和市场重组等提升资源的配置效率和市场的有效竞争性。国企三年脱困改革中兼并破产和减员增效纺织企业537家，实际核销规模126亿元，占全国总规模400亿元的31.5%，国有企业数目减少幅度达到42%；债转股一年后仅企业利息负担减少近200亿元，转股企业资产负债率平均降幅在20%以上。
5.国有企业改革和化解过剩产能同步进行 在改革实践中，1998年政府明确提出了“从战略上调整国有经济布局和改组国有企业”、“有进有退”、“抓大放小”等政策主张，通过去产能为国有企业改革减压减负、优化供给端；通过深化国有企业改革为化解过剩产能革除体制机制上的壁垒。三年改革使亏损企业数目得到一定压缩，并且提升了现有企业劳动生产率。1997—2000年，国有及国有控股大中型企业的亏损面由1997年的39.1%下降至20%左右。 6.分流下岗职工政策 三年国有企业改革中把减员增效作为突破口，使得1998—1999 年间国有企业就业人数下降约2200 万，三年脱困期间把3000余万人推向了社会。政府采取了积极转岗、培训和再就业等帮扶政策，尽力保障下岗职工的基本生活和养老、医疗保障。但是当时有限的财政补贴、数千万人的分流规模、不健全的社会保障体系等导致大面积失业，财富缩水，也让社会付出了沉重的改革代价。 2 国有企业脱困改革的成功经验分析 20世纪90年代中国“大刀阔斧”的国有企业改革，推进纺织等一批轻工业顺利实行了转型升级，劳动生产率得以大幅度提升，顺利实现了国有企业三年脱困的宏大改革目标，付出沉重代价的同时也带来经济平稳较快增长10年的发展。国有企业脱困改革成功的原因主要包括以下6个层面。 2.1积极的财政政策和适度偏紧货币政策形成去产能的动力机制通过积极的财政政策增发国债进而拉动内需，直接财政补贴为优质“潜力股”国有企业注入资金活力，助推其技术创新和产业结构优化升级；加大银行冲销坏账的力度和速度等，破除了错综复杂的债权债务关系，形成了地方政府、银行和企业三位一体的有效去产能的动力机制；通过适度从紧的货币政策形成了一种去杠杆、去产能的倒逼机制，可以有效遏制新增产能，为减少僵尸企业提供“输血型”支持。 2.2有力的行政干预形成了国企改革的指挥棒和撒手锏效应20世纪国有企业三年脱困改革时，民营企业所占比例较少，大部分是国有企业和国有控股企业，银行也是国有银行，政府的行政命令就是撒手锏和指挥棒，有力推进了下岗分流、限产压锭和强制关停等改革力措。以壮士断腕的改革气魄，精准细化的激励约束机制和目标改革机制，果断高效的执行力，以纺织业为重点，把国有企业改革进行得较为彻底。 2.3债转股改造发力，减轻了企业和银行债务负担债转股改造着实减轻了企业债务负担，尤其是财务负担，加快转股企业扭亏为盈；同时盘活了银行的不良资产，防范和化解了金融系统性风险；充分挖掘和释放了企业、银行和金融资产管理公司的专业化优势，创新了企业、银行的战略协作发展关系，不仅增加了企业和银行资产的流动性，大量有效剥离银行的不良资产，而且化解了国有企业的债务危机和债务风险，使企业、银行和地方政府摆脱包袱轻装上阵，促改革去产能。 2.4企业兼并重组提升了市场集中度企业之间兼并重组有力推进了资产重组、债务重组和分销市场的整合，促进市场结构的进一步优化，产业内企业间关系的重组使资源在产业内由低效率企业向高效率企业加速转移和优化配置；较高的市场集中度，构筑了有效竞争的市场结构和产业布局，不管是从资源配置效率层面，还是市场组织运营效率提升层面都有利于提高国有企业的全要素生产率，形成富有效率的外部竞争环境。 2.5国有企业改革和去产能的有机结合同步推进化解过剩产能是国企改革的核心，是优化供给端的首要抓手，因此二者从施政导向和运营层面是协同的。国企改革中提出了“从战略上调整国有经济布局和改组国有企业”、“有进有退”、“抓大放小”等政策主张有助于加快淘汰落后产能。去产能也需要革除国有企业经营管理和发展战略层面的体制机制弊端，需要构建现代企业管理制度来提升产能的利用效率，故此，二者的有机结合可以有效提升国有企业改革效率。 2.6下岗分流“减人”为国有企业减负减压下岗分流实现了劳动力资源的优化配置，使得劳动力由低效率部门向高效率部门转移，显著提高了其劳动生产效率。当然下岗待业人员的大幅度增加也带来了一定消极影响，因此，“大刀阔斧”的国有企业脱困改革的负面影响也不可低估。三年脱困期间下岗分流人数高达3000多万人，大量的工人下岗失业，尽管政府实施积极的就业转岗政策，也无法避免大量的社会财富缩水，贫富差距加大，在社会内需创造和居民平均生活水平提高层面造成一定的消极影响。 3 20世纪90年代国有企业脱困改革的启示 3.1本轮改革的背景本轮国有企业改革和过剩产能主要集中在中上游重化工等行业，这种产能过剩与未来国内外需求增长的趋势将存在长期错配的矛盾，过剩产能的退出依靠市场淘汰的道路比较漫长。国内经济增长处于增速换挡、结构调整和动力转换“三期叠加”的转折期和低迷期，中国在能源、劳动力、土地等要素价格方面的相对优势正在减弱，加上巨大环境成本的掣肘，其他经济体对中国的“进口替代效应”明显加强。受世界经济危机“阴霾”的持续影响，国际市场有效需求增长不足，外需持续疲软已成新的常态。国有企业改革去产能处于内忧外患的艰难时期。本轮改革中需求端改革的空间受到一定限制，需求端刺激政策失灵，中国经济发展面临的主要压力已由需求侧转向供给侧，必须从供给侧重塑经济增长的新动力。2016年是供给侧结构性改革的攻坚之年，供给侧改革的核心是国有企业改革，积极推进“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”5大结构性改革，为中国经济发展提质增效。据此，一定要认识到本轮国企改革任务的复杂性、艰巨性和长期性，不能盲目照搬，在充分认清两轮改革发生的历史背景差异性的基础上，着力从供给侧发力，深入推进国有企业的结构性改革。 3.220世纪国有企业脱困改革的经验启示基于两轮国企改革历史背景的差异性以及当前经济发展新常态的基本特征，在本轮国企改革中应抓好以下6个层面措施。 1.积极财政政策形成国有企业改革的动力引擎 中央财政和地方财政结合实际安排专项资金、支持国有企业产业结构调整和转型升级，坚决停止对僵尸企业的“输血型”支持，挤出过剩产能；中央财政利用淘汰落后产能奖励资金等现有资金渠道，适当扩大资金规模，支持产能严重过剩的国有企业压缩产能；加大冲销银行的坏账率和不良资产率，增加银行资产的流动性；设立促进企业改革基金，精准滴灌施策，细化国有企业去产能补贴目标，层层落实。 2.有为的政府和市场配置资源的决定性作用同时发力 本轮国企改革和去产能的历史背景发生了深刻的变化，市场在资源配置中的作用逐步由基础性向决定性转换，政府也由包办主导型向服务和效率型转型。在此背景下，有为的政府应从供给侧结构性改革视角创新制度供给，为市场有效化解国有企业过剩产能和倒逼僵尸企业退市赢得必要时间，坚决遏制住新增产能、重复建设、过度投资，实施奖惩严明的激励约束机制，逐步完善国有企业改革相关的政策法规配套体系，结合去产能改革和完善对地方政府官员的评价考核制度。凸显市场内生的过剩产能治理机制和优胜劣汰机制，充分发挥市场机制配置资源的决定性作用，优化供给端的结构，形成企业大中小规模比例协调的产业竞争格局，促进市场结构的合理化和产能利用效率的最大化。 3.加快企业兼并重组提高产业集中度 坚持中央经济工作会议提出的“多兼并重组，少破产清算”的改革取向。目前破产清算社会成本、时间成本和风险成本较高，兼并重组能有力发挥三大功能性作用，减少产能存量和调整结构，控制增量，加强政府的调控能力。全面深化改革，坚决破除阻碍企业兼并重组的制度和政策性壁垒，通过政府与市场的推力和优强企业的拉力助推兼并重组，抓大放小，汰劣促优。设立专项财政补贴资金和优化税收结构鼓励企业多兼并重组，少破产清算，加大金融机构对企业兼并重组、转型和技术创新的融资支持。集中优势资源，实施专业化重组，使优势企业有比较大的自由度去扩充产能和发动价格战，依靠“狼性竞争”逼退落后产能。2016年是国企兼并重组和清退之年，国企兼并重组可能超预期，必须在兼顾稳增长和防控风险的前提下，加快推进钢铁、煤炭、水泥、有色、建筑、船舶、军工等行业的兼并重组。 4.以市场化手段推进国有企业的债转股改造 本轮国企改革债转股改造中必须把握好以下两个层面问题：一是探索市场化手段下债转股改造，本轮债转股应在1998年债转股经验基础之上进一步创新和改进，政策设计更加科学统筹，符合市场决定资源配置的规律，具有主动性和前瞻性；符合本轮债转股企业性质和产业特征，注重债转股改造推进的动力机制形成和股权回购的周期长短；同时很好地结合国内外经济形势和经济发展形态。二是债转股改造应通盘考虑，在利益共享、风险共担的基础上处理好银行、企业和资产管理公司短期利益和长期发展的协同关系。加快实施企业债转股的相关政策的研究，债转股需进行一系列技术上的设计和政策上的调整才能予以推广，审慎推进，在厘清三方利益关系的基础上，既要为具有发展潜力的优质企业注入活力，也要杜绝变相为僵尸企业“输血”，切莫让债转股成为化解过剩产能的阻力和障碍。 5.国企改革与去产能深度融合，同步推进 去产能是国企改革的重中之重，国有企业改革的同时也为去产能铲除体制机制弊端，故此二者应协同推进。应进一步完善现代企业制度，完善法人治理结构，通盘考虑国企改革和去产能，培育长效的过剩产能治理机制，把产能利用效率评估作为国企改革的核心指标。同时需要高效的政策执行力，有效的激励机制、试错机制、监管机制、责任机制和评估机制来支撑，提升治理僵尸企业和去产能的执行效率。国有大企业还承担着平台作用，要依托大企业人才、技术、品牌、市场等优势资源搭建“双创”平台，为中国经济增长注入新动力。 6.以“减人”为突破口，积极推进社会托底的保障政策 以减员增效迈出国企改革关键的第一步，通过下岗分流冗余职工提升劳动生产率，积极推进托底的社会保障政策。通过“双创”助推国企改革，深入实施创新驱动发展战略，持续推动“大众创业、万众创新”的基本国策，使全国范围内创新创业的活力得到激发，引导众多小微企业、大中型企业加入创新创业的行列，引入众创、众包、众扶、众筹等平台，触发生产方式、管理方式的变革，汇聚形成国企改革和经济发展的新动能。其核心是创造新供给、创造新需求和创造新的工作岗位，接受僵尸企业的下岗分流员工。搞活多层次的资本市场体系，助推下岗职工的再创业就业。同时政府要制定积极有效的社会托底的保障政策，解决最低生活保障和养老医疗等一系列后续问题，尽力减少本轮国有企业改革成本和社会代价。 在这里，读懂国资。
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