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一、《食品安全法》免责条款在操作过程中面临的难点 在《药品管理法实施条例》中，就有对药品行业违法行为的免责条款，新《食品安全法》实施以后，第一百三十六条免责条款的出现，也令人眼前一亮，根据《<中华人民共和国食品安全法>释义》（袁杰、徐景和，中国民主法制出版社2015年5月第1版），“本条免责条款的适用条件为：一是履行了本法规定的进货查验等义务；二是有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准；三是能如实说明其进货来源。”同时满足这三个条件，监管部门才可以对食品经营者免予处罚，然而在实际的操作过程中，却面临着各种各样的难点。 （一）履行进货查验义务难以完成 根据上述《<中华人民共和国食品安全法>释义》，“本法对食品经营者规定了进货查验等义务，例如本法第53条规定，食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明。食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容。并保存相关凭证。记录和凭证保存期限应当符合本法第50条第2款的规定。”然而在实际的操作中，这一条就很难完成，一般一个小的副食店的商品种类就有几百种，大型超市的食品就更是成千上万，且大部分食品经营者的购进单位就有多家，每一个产品均如是查验和记录对于本就缺乏人手的食品经营者来说，是一项几乎不可能完成的任务。 （二）难以证明自己所购食品不知情 在对药品进行监管的过程中，如果需要对所购产品进行证明不知其是假劣药品的而免责，索证索票齐全、药品注册批件和检验报告是必要条件，而且还对药品的购进价格进行比较，不能比市场价低太多，若差价很大，便说明经营者有购假故意，不能证明其清白。相对于食品行业来说，要证明其对购进伪劣食品不知情，也必须在进货时留存食品出厂检验合格证或者其他合格证明。但由于我国食品生产企业的现代化程度普度不高，规模不大，很多食品在出厂时都未进行检验，很多食品经营者难以取得对所经营的每批次食品检验合格的凭证。 （三）部分食品难以追根溯源 随着多年来不断对食品经营者进行规范、监督，绝大部分食品经营者都已经有了在采购食品时要索证索票的习惯，一般情况下，预包装食品在采购的各环节都能够追溯，但散装食品，却是个老大难的问题。以X市为例，在对餐饮企业的监督抽检中，对所使用的辣椒粉进行化验，结果发现其中含有苏丹红成分，为非食用物质，于是便对经营该辣椒的上家进行检查，然而该经营者所经营的辣椒是由外地车辆将辣椒拉入X市，然后由司机给经营者样品，经营者难以仅从外观上看出其成分，便进行购买，在购买过程中，并不知晓司机的姓名、地址、联系方式，难以再往上家追溯。因此，散装食品要完全实现追根溯源还任重道远。 二、造成经营者难以免责的原因分析 （一）我国食品行业进入门槛太低 药品经营者在办理《药品经营许可证》时需要符合多个要件，对从业人员也有学历与专业的要求，而且必须通过《药品经营质量管理规范认证证书》之后，才可以从事药品经营，门槛相对较高。然而食品经营者的准入条件就要宽松得多，且我国食品经营者大部分是个体工商户，呈多、繁、杂、乱的态势，现代化程度普遍不高，从业人员也缺乏食品安全知识。另外，食品行业的从业人员流动性太大，很多经营者在一段时间内生意不好做，便会选择外出打工或者转行，如果以后想要再从事食品行业再申请办证即可，导致其责任心不高，食品安全意识不强。 （二）食品行业销售票据不规范 现如今，在药品销售票据方面都比较规范，在各个环节销售的药品均有相应企业开出的销售票据、清单和含税发票，票据上显示有药品名称、企业、规格、数量、价格、批准文号、批号、有效期等，方便经营企业对药品进行查验，也能够追根溯源。然而食品行业的票据却要乱得多，大部分食品销售票据都没有机打的销售清单，而是由经营者手写的销售票据，大小不一，形态各异，且食品的信息太过欠缺，很多票据上连食品的完整名称都没有写下来，如“天禾酱油”仅在票据上显示“酱油”，后面也并没有写清楚生产企业、批号、有效期等，大多仅写数量与金额，甚至有的票据上连销售者的信息都没有，所以经营者难以保证其购进的产品即为票据所显示的产品，也就难以证明其履行了进货查验义务。 （三）食品经营者风险意识不到位 我国是一个农业大国，东西部地区、发达地区与落后地区差距大，很多青壮年选择离开家乡去东部沿海地区打工，每年的春运便是一次人类的大迁徙，所以很多中西部的食品从业者都是留守老人，或者受教育程度不高的群体，也正因为食品行业准入门槛低，所以很多人选择从事食品行业，在经营食品只是为了挣钱，所以对于食品安全知识的了解，他们便会认为这是在耽误其赚钱的时间，所以很多心思并未放到如何加强自己经营的食品安全保障，而更多是放在柴米油盐中，再加上很多食品店人手不足，对规范的索证索票更是难以落到实处。 （四）监管部门教育引导不到位 目前，我国食品药品监管部门在对外宣传的过程中，大部分是对食品经营者应尽的义务和处罚力度进行宣传，而对真正涉及其利好或者权利方面的教育却是极少的，因此，在经营者看来，法律就是规定了其必须的义务，而忽略了他们的权利，从而产生抵触心理，再加上很多地方以执法案件数量作为对监管部门的考核指标，导致经营者与监管者的关系建立在缴纳罚款的基础上，食品经营者难以享受到新食安法所带来的好处。 三、对解决免责条款施行难的对策建议 （一）加强宣传引导 一是在大型的对外宣传中，不仅要对饮食用药安全知识、投诉举报、查办案件进行宣传，还应该将本地区规范的食品经营者进行正面宣传，让其能够切实体会到规范化经营所带来的好处。二是在日常的监管工作中，不仅要指出其有经营过程中存在的缺点和不足，还应该站在经营者的角度，多宣传规范的索证索票对其的好处。三是对监管部门来说，不仅要充当一个执法者，同时也要作为规范食品经营的引路人，创新监管方式，促进食品环境进一步提升。 （二）鼓励企业规范化发展 一是适当提高准入门槛，很多食品经营者认为证照只要去办，就能办到，所以不够珍惜，从而没有更多的食品安全责任心，没有规范食品经营的自觉性。二是鼓励企业规范化发展，不仅是要进行正面宣传，更是要从切实帮助其企业做大做强，企业才能有更多的时间和精力放在食品安全上。三是规范检验检测，目前食品生产企业对产品是自主检验和委托检验，很多企业为节省成本对每批次便不进行出厂检验，因此，对生产企业来说，出厂检验必须严格规范。 （三）规范食品销售票据 食品销售票据五花八门、形态各异、信息不全，这也就直接导致了经营者难以做到对每种食品进行查验，而免责条款也就难以对其适用。监管部门应从实际出发，像配备药品电子监管系统一样，可以对相对规范的食品生产经营者配发专用电脑和打印票据的机器，进而对整个食品市场的销售票据进行统一格式，同时鼓励食品生产经营者自主对销售票据进行完善，并定期公示、表彰，提高其规范经营的积极性。 （四）发挥社会共治作用 我国食品药品监管部门面临的监管对象多、范围广、难度大，光靠监管部门难以完全杜绝食品安全风险，因此，发挥社会共治的作用也就显得尤为重要。很多地方都有食品行业协会，可以定期与该协会进行合作，对食品从业者进行规范化培训，发挥其行业的优势。同时，也可以聘请食品安全监督员，对街道、社区的食品生产经营者进行网格化的监督，不仅方便监管部门对于食品安全信息的掌握，也能切实提高食品安全水平。 食品安全监管任重道远，在新常态的经济条件下，不能够一味地只重罚款、不重效益，对于《食品安全法》的免责条款，大部分食品经营者难以完全做到，同时，该尺度也难以拿捏，如果贸然使用该条款，是否会造成监管部门失职渎职也还值得商榷，所以大部分地区对该条款都基本没有实施，因此，要切实做到落实本条款，还需要广大同仁共同努力，规范食品市场。 来源：四川食品安全播报 作者：巴中市食药监管局吴镝 |
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