撰稿：厦门市法制局行政执法监督处 杨婵鋆 责任编辑 吴劲松实际行政执法过程中，基于社会生活本身的复杂性等原因，一个违法行为可能同时触犯多个法律条文，符合不同行政法律规范规定的违法行为构成要件，行政执法领域与刑事犯罪不同，就一个违法行为同时触犯多个行政法律规范的处理原则，《行政处罚法》并未做统一明确规定，仅基于“一事不再罚”原则，在《行政处罚法》第二十四条规定了“对当事人同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。所以，就一个违法行为同时触犯多个行政法律规范的处理，理论界一直存在着争议，同时也困扰着执法人员的实际执法工作。本文就行政处罚中一个违法行为触犯多个法律规范的情形，即行政处罚中法律规范竞合的情形做几点分析和思考。
一、一个行政违法行为的认定
“一个行政违法行为”一般是指一个行政相对人的一个违法行为，但是由于现实生活中行为本身存在多种可能性，因此，对“一个行政违法行为”需要进一步界定，笔者认为认定“一个行政违法行为”应当符合以下几个条件：
（一）该行政违法行为应当是完整的过程
实际执法过程中可能出现的情况有：一是违法行为实施完毕后被行政机关发现，实施过程不因行政机关的介入而中断；二是违法行为实施过程中就已经被行政机关发现，对此，行政机关依法作出责令改正（当场改正或者限期改正），违法行为人当场改正或者在期限内改正的，则该违法行为结束；三是违法行为被发现后，行政相对人拒不改正的，通过行政处罚决定的执行（强制执行或者执行罚），结束行政相对人的违法行为。之后，行政相对人再实施同样的违法行为，则应当认定为新的违法行为。
（二）违法行为应构成一个独立的违法事实
在实际执法过程中，往往出现一个违法事件由多个违法行为构成的情形，以无证无照占道经营为例，违法行为人实施无证无照占道经营是一个完整的违法事件，但是违法行为人实施了无证无照经营、占道经营等多个违法行为，这就意味着同一个违法事件可能出现多个违法行为同时发生的情况，对此，应当认定其为多个违法行为，分别处罚。
（三）违法行为应是“一个”单独的行为，而非“一类”行为
行政相对人做出一个行政违法行为后又陆续做出多个同类违法行为，或者同时实施多个同类违法行为都应当认定为多个违法行为。以专利标注不规范为例，同一个专利号在不同的类型的产品上均存在标注不规范的行为，虽然该类违法行为可能同时或者陆续发生，但是也应当认定为多个违法行为。
区分违法行为是“一个”单独的违法行为还是多个“一类”违法行为，还应当注意连续和持续状态下违法行为的认定。违法行为处于持续或者连续状态下则应当认定为一个违法行为而非多个违法行为，例如，违法建设的行为完成后，违章建筑将在一段时间内存在，违法状态也随之持续，则应该认定违法建设行为是一个违法行为。又如，超载驾驶从A地经过B地达到C地，违法行为处于连续状态，如果A地、B地的行政机关未对该违法行为作出处理，C地的行政机关对该违法行为作出了处理，由于之前没有行政机关发现并处理该违法行为，该连续的违法行为未中断，应当认定为一个违法行为。
（四）违法行为的实施主体应当是同一个行政相对人。一方面，不同的行政相对人实施了同类的违法行为，自然应当根据违法主体的不同认定为多个违法行为，分别承担责任；另一方面，共同违法行为则较为复杂，与刑事犯罪不同，对于共同违法行为，《行政处罚法》未作明确规定，但是可以明确两个以上的违法主体共同实施的违法行为应当认定为共同违法行为，分别按照相应的违法情节承担责任。
二、一个违法行为触犯两个以上法律规范的情形分析
实际行政执法中遇到的情况十分复杂，同一个违法行为同时违反两个以上不同行政管理领域的法律规范颇为常见，对此，笔者就实践中较为常见的集中情形进行具体分析。
（一）同一个违法行为，触犯了两个以上的行政法律规范，该行为所触犯的法律规范规定由不同的行政执法部门实施处罚，即同一个违法行为不同的行政执法部门均具有行政处罚权。例如，在道路上摆摊的违法行为，可能同时违反了工商、交通、城市管理等多个执法部门的法律规范，相应的，对此工商、交通、城市管理均可根据各自的法律规范就该违法行为作出相应的处罚。
（二）同一个违法行为，触犯了两个以上的行政法律规范，但是相关法律条文规定由同一个行政执法部门实施处罚，这其实是一个执法部门在处理违法行为时，发生了法律条文竞合时的法律适用问题。例如，环境违法领域，同一个违法排污行为可能同时触犯《固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国水法》等不同的环保法律规范。
（三）同一个违法行为，既违反了行政管理相关的法律规范又触犯了《刑法》构成了犯罪，即出现了行政处罚和刑事犯罪的责任竞合。例如醉酒驾驶的违法行为，根据《道路交通管理法》的规定，可以吊销机动车驾驶证，依法追究刑事责任。类似的还有交通肇事、食品安全、口岸动植物检验检疫等都有可能出现行政处罚和刑事犯罪竞合的情况。
三、一个违法行为触犯两个以上法律规范的处理分析
（一）“一事不再罚”原则的适用
根据《行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定，我国已经通过立法形式，确定了“同一违法行为不得处以两次以上罚款”，虽然没有对同一行政违法行为除罚款以外的其他处罚种类作出进一步规定或者限制，但是，可以明确一个违法行为只要触犯两个以上行政管理相关的法律条文，且规定均规定可以作出罚款的行政处罚时，则罚款只能一次。对行政法律规范竞合导致的可能产生的多次罚款的，应该严格适用“一事不再罚”原则进行处理。
（二）一个违法行为同时触犯数个行政法律规范，产生了法条竞合的情形，即一个行为符合多个行政法律规范的违法行为构成要素，且不同行政执法部门对此具有不同处罚种类的处罚权，此类情形，在行政执法过程中往往困扰着执法人员。
从原因上分析，这是由于各种行政管理法律规范出现交叉重叠的规定（规范竞合）或者违法行为出现了牵连（牵连违法行为）。一方面，行政立法者从不同的方面来考虑违法行为的情况，并根据不同的行政管理领域进行规范，从而产生了不同的执法部门对同一违法行为均具有管辖权的情形，另一方面，与刑事犯罪类似的，行政违法行为也可能出现牵连的问题，也就是行政相对人基于一个违法目的，但是实施违法行为的方法和结果触犯了其他的法律规范，从而构成了数个违法行为，这些违法行为之间具有牵连关系，是一个违法行为的整体，在这个整体中，行政相对人只有一个违法目的。
对于此类情形，《行政处罚法》并未作出明确的规定，立法上留下了“空白”，对此，笔者认为应当分为以下几种情形进行处理：一是遵循行政执法合法性原则，除了《行政处罚法》明确规定罚款这一罚种必须严格适用“一事不再罚”原则外，其他的罚种例如“没收违法所得和非法财物”、“责令停产停业”、“暂扣或者吊销许可证、执照”、“行政拘留”等具有其存在特殊性和专属性，不同的行政机关具有不同的行政管理职权，有些违法行为需要运用不同的行政处罚手段，才能彻底纠正违法行为，恢复同时被侵犯的两种以上的行政管理秩序，因此，当一个违法行为同时侵犯多个不同领域的管理秩序时，应当依据行政法律规范分别予以处罚；二是其中一个行政机关已经对违法行为人给予足以有效制止违法行政行为的处罚时，其他行政机关一般不再科以同种类的处罚；三是两个行政机关采取不同种类的行政处罚时，可以考虑违法行为人已经受到处罚的情况，依法从轻或减轻处罚。
（三）一个违法行为触犯多个行政法律规范，并且同属于一个行政机关的行政处罚职权的，这是行政执法机关在行政执法过程中的法律适用问题。笔者认为，在同一执法部门的行政法律规范中出现的法条竞合，大部分是行政法规规范关于先法、后法、特别法和普通法的适用问题，可以直接通过相关的法律适用原则予以解决。首先，后法优于先法原则，根据行政法律规范颁布时间的不同，后颁布的法律规范应当优先于先颁布的法律规范予以适用。其次，特别法优于普通法的原则，这是基本的法律适用原则，对于某事项有特别规定的，应当适用特别法。最后，一些行政执法领域在国家部委层面已经通过立法或者规范性文件对相关行政法律规范竞合给予明确的规定的，从其规定。例如国家环保总局《关于同一环境违法行为同时违反不同环保法规实施行政处罚的复函》就明确了对同一环境违法行为同时违反不同环保法规实施行政处罚时“环保部门对违法行为人可依照两种法律规定中处罚较重的规定，定性处罚。”
（四）关于行政处罚与刑事犯罪出现责任竞合时，根据《行政处罚法》第二十八条的规定“违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。”明确了行政拘留和罚款可以折抵刑罚中的拘役、有期徒刑和罚金，至于其他的行政处罚种类是否可以相应折抵并未作规定。笔者认为，其他处罚种类与刑罚相比具有一定的特殊性，例如责令停产停业、吊销许可证等，这类行政处罚是不能被刑罚所吸收和代替的，对此，行政处罚和追究刑事责任是可以并用的。同时从《行政处罚法》的规定来看，行政处罚和刑罚发生竞合时，还应当考虑先后关系，具体来说，刑罚在先行政处罚在后的情形下，行政机关不能作出与刑罚种类相同的处罚，不同种类的处罚则可以并罚。若是刑罚在后，行政处罚在前的，则同类的处罚可以折抵。
四、关于完善行政处罚中法律规范竞合处理方式的几个设想
（一）从立法层面，减少行政法律规范竞合，明确相关处理原则
一是提高立法水平，尽量减少行政法律规范竞合的情况，避免行政法律规范的交叉和重叠，从源头上避免重复处罚、多头处罚的现象。基于社会管理本身的复杂性和多变性，还应当坚持特别法优于普通法、新法优于旧法的原则，在行政管理立法方面做到与时俱进，根据社会关系的发展，进一步完善行政管理相关的法律规定，从制度层面，提高行政管理的效率，保障行政相对人的合法权益，避免因行政法律规范竞合产生的重复处罚、多头处罚情况，降低行政管理活动成本，提高行政管理活动的效率。
二是通过立法对行政法律规范竞合的处理原则予以进一步明确。对一个行为同时构成了数个不同行政法律规范的违法行为构成要件，从而导致一个行为可以同时适用多个不同的法律、法规的情况，《行政处罚法》仅在第二十四条规定了“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”对其他行政处罚种类未做进一步明确，在公共行政法律层面立法上该类情形的处理处于留白状态，但是在实际执法过程中，又存在大量行政法律规范竞合的情况，因此，亟需通过立法形式明确行政法律规范竞合时的处理原则，减少因缺少明确且可操作的处理原则以及理论和实践的分歧，所造成的实践中执法人员任意适用从一重或者重复处罚等处理方式的情形，继而影响到行政处罚的公正、公平。
（二）从执法层面，加强行政执法部门间的协调，建立综合执法体制
一是出现一个违法行为涉及多个行政机关的执法职权时，可以通过强化部门间的协调机制，加强行政机关之间的配合，通过联合执法等方式，减少多头执法，统一协调部门之间的法律、法规适用，以维护行政执法的公信力和权威性。
二是通过建立综合执法机制改善行政管理活动相对分散、秩序相对混乱的问题，将某个行政管理领域的执法活动相关的多个行政执法主体的全部或者部分行政处罚权集中由一个行政执法主体行使，从而将同一行政执法领域涉及多个行政执法主体的行政处罚权予以集中，统一行政执法程序和行政法律规范的适用原则，优化行政执法人员在处理行政法律规范竞合时的模式，减少因行政法律规范竞合导致的执法多头执法等问题。
参考资料：
1、应松年、马怀德，《行政处罚法》，人民出版社2000年第1版。
2、杨小君，《行政处罚研究》，法律出版社2002年第1版。
3、姜明安，《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2015年第5版。
4、张静，《论“一事不再罚”原则适用中的缺失与修补》。
5、简敏，《行政处罚中“一事不再罚”原则的适用于例外》
6、陈盼盼，《论一事不再罚原则之同一个违法行为的认定》
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