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党的十八大以来，我们党在制度建设方面取得了较大进展，在制度执行力方面也有大幅度增强，党的凝聚力、向心力、公信力显著提升。然而，在实践过程中也还或多或少存在着制度执行力不足的状况。例如，制度出台后并不付诸执行或者执行一段时间便不了了之，只停留在表面的宣传、走形式主义，形成了一种“挂在墙上、写在纸上、说在嘴上”的空转现象，制度成了“稻草人”摆设；制度在执行的过程中，一些执行主体由于自身的制度认知、态度和情绪及利益需求而对制度的条文进行随意剪切和选择执行，或者通过置换原制度中某些要点来规避新制度的执行；当破坏制度的行为刚刚出现时，没有及时查处，于是破坏制度的行为便越来越多，从而形成了“破窗效应”，致使制度应有的权威性彻底丧失，等等。所有这些方面都影响着制度的效能，因此，增强制度执行力迫在眉睫。 由于制度执行的过程会受到诸多复杂因素的影响，因此，从中找出影响执行的关键性的因素，方能对症下药。目前有三大主因制约着制度执行力的提升。 一是制度体系本身的“短板”。已有的制度体系内部结构仍存在不合理现象，有的交错交叉，冗余重复，甚至相互冲突；有些制度设计太原则化和空泛化，缺乏实际操作性；有些制度标准过严过高，规定太细太微，反而挫伤了人们执行制度的积极性。 二是制度执行环境与条件的制约。从政治环境看，有些党员领导干部习惯于个人专断的“人治”，对制度置若罔闻，我行我素；有的信奉“潜规则”，使许多好的制度不能得到有效执行。从经济环境看，有些人将市场经济的逐利和交易法则“引入”党内，拉帮结派，搞团团伙伙，使制度沦为利欲的牺牲品。从文化环境看，传统农业经济模式积淀的熟人社会与熟人文化，使执行主体和执行对象都无法摆脱庸俗的“人情世故”，不自觉地会依据关系的亲疏远近，依据是“请托者”还是“资源支配者”的身份属性而采取差序有别、迥然各异的互动法则。此外，制度执行需要人、财、物等条件保障，需要监管、考核、问责到位等，凡此种种，都在不同层面影响着制度的执行落实。 三是制度执行主体自觉性和能力不足。一方面，制度主体的制度意识比较淡薄，缺乏对制度的敬畏感，这除了受“人情社会”传统与“人治”政治传统的影响之外，也不排除一部分利欲熏心、意志薄弱的党员干部为了获取更多的利益，有意对制度采取避重就轻、避难就易、避实就虚的态度，以替代性执行、消极性执行、选择性执行、象征性执行、附加性执行来为自己、亲友或关系人谋利。另一方面，执行主体的能力素质有待加强，在一些人身上明显存在着一种“本领危机”，缺乏执行能力，特别是缺乏执行所需的组织、沟通、协调能力，习惯于采取强制执行、硬性执行等简单粗暴的执行方式，极易激起群众对制度的抵触和逆反心理。
要提高制度执行力，当务之急是尽可能地完善制度体系、优化制度文化，同时着眼于人，增强执行主体的制度意识，提升其能力和素质。 首先，要构建科学合理的制度体系，为提高制度执行力创造基础。一是要补齐制度的“短缺”。要根据实践的不断发展与时俱进地推进制度发展、制度创新、制度变迁，使制度在动态的发展变化中始终保持有效性。二是要使制度体系的内部结构更加简明合理。要全面盘点党内法规制度的“家底”，仔细梳理、清除冗杂，合理归并，科学分类，有效维护党内法规制度的协调统一。三是要本着“于法周延、于事简便”的原则，增强制度的可操作性。要注意制度条文表述的明晰性，使原则性的要求刚性化、模糊性的用语明确化、抽象性的内容具体化、定性的条文计量化，降低制度执行的随意性，压缩制度执行的自由裁量空间。四是要加强制度设计和执行中的程序化、民主化，党内一切组织和个人的活动都必须按照既定程序来运行，杜绝“暗箱操作”等破坏制度公信力的现象，增强公众对制度的信赖和认同。 其次，要优化制度执行的政治与社会生态，加强制度执行的监管和考评。优化制度执行生态，核心是营造尊重制度、以制度作为行动最高准则的政治文化氛围。一是要坚决维护制度的严肃性和权威性，营造良好的政治生态。坚决落实“要坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，不留‘暗门’、不开‘天窗’，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，使制度成为硬约束而不是橡皮筋”的要求。二是要加强制度文化建设。根治传统的“人情”“人治”文化顽症，让“熟”不能生“巧”、潜规则不能潜行，从而让制度充分发挥作用，提高制度的执行力。三是要加强制度执行的监管与考评。要借助互联网等最新的技术手段和工具，打造全过程管理的信息平台，尽早发现制度执行过程中出现的问题，提高制度执行的效力；要及时对执行制度情况进行综合评估，纳入绩效考核，将制度执行考评内容细化、量化、规范化，使制度执行考评标准更加科学、合理，逐步形成全面覆盖、全程跟进、组织严密、协调有力的考评体系；要加大制度执行不力的问责力度，相关部门要加大监督检查力度，对有令不行、有禁不止的，不仅要严肃查处直接责任人，而且要严肃追究相关领导人员的责任，切实维护党内法规制度的严肃性和权威性，确保各项制度规定成为必须遵守的刚性约束。 最后，要着力提升执行主体的制度意识和执行能力。一是要加强宣传教育。要通过广泛深入的宣传教育，提升主体尊崇和遵守制度的思想意识，让广大党员干部明底线、守规矩、知敬畏，主动在思想上划出红线、在行为上明确界限，强化党员干部特别是各级领导干部的崇规意识、守规意识、执规意识，真正从内心深处敬畏和认同法规制度，形成遵规守纪的思想自觉，并进而落实到行动上。二是要着力提高广大党员干部特别是基层党组织干部的制度执行能力。要让广大党员干部深刻认识制度的价值、领会制度的精神、熟知制度的内容，并在制度执行的过程中不断增强对制度的理解和执行能力。三是要抓住领导班子和领导干部这一“关键少数”。使其既要做到重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调，一级带一级，层层传导；又能以身作则、率先垂范，带头按制度办事、按原则办事、按群众意愿办事，做制度执行的“领头雁”。同时，要自觉接受群众和社会监督，习惯于在“聚光灯”下行使权力，在“放大镜”下开展工作，养成在制度轨道上用权、在纪律约束下工作的习惯，以此带动制度执行力不断提升。
（作者：江苏省中国特色社会主义理论体系研究中心主任，东南大学教授） |
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