农村低保：保了谁，保得如何？ | 社会科学报

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原题：农村低保：保了谁，保得如何？

——对全国270个村庄4000多个农户连续三年跟踪调查

作者：华中师范大学中国农村研究院 鲁小亚 张代娇 任欢欢 穆  锐

◤随着国家对农村最低生活保障投入力度的加大，农村低保无论是在补贴标准、投入力度，还是在覆盖范围方面都有所提高。

但是其经济效益不高，尚难保障低保家庭的基本生活；社会效益不强，农民的评价较低；政治效益有限，对党和政府的认可度与非低保户并无明显差异。同时，政策制定不完善、政策落实不到位等问题依然存在。

党的十六大以来，作为一项重要的社会救助制度，国家加大了对农村最低生活保障的制度投入，其政策落实情况和保障效果也引发了各方关注。为此，华中师范大学中国农村研究院调查咨询中心依托“百村观察”平台连续三年对全国270个村4000多个农户，就农村最低生活保障问题进行了问卷调查和深度访谈。

调查表明：农村最低生活保障制度呈现补贴标准提高，经济效益不高；投入力度加大，社会效益不强；覆盖范围扩大，政治效益有限的现状，并存在政策制定不完善、政策落实不到位、政策效果不明显等问题。

最

低生活保障实施的现状

1补贴标准提高，经济效益不高

2009年、2010年和2011年，受访农民享受的人均最低生活保障标准分别为61.75元/月、72.15元/月、96.25元/月， 2010年较2009年增长了16.84%，2011年较2010年的增长了33.40个百分点，显然，农村最低生活保障补贴标准在不断提高。

从最低生活保障补贴对农民基本生活的保障来看，自2009年至2011年，保障补贴能维持困难家庭基本生活的比重为分别47.47%、52.61%、45.64%，有近五成最低生活保障农民的基本生活得不到保障。此外，2009年至2011年，最低生活保障补贴对享受低保的家庭基本生活消费的贡献率分别为22.52%、21.90%、25.03%，平均减轻农民基本生活消费负担20个百分点。

2投入力度加大，社会效益不强

根据上文数据得知，一方面，2009年至2011年三年间，农村最低生活保障补贴标准逐年提高，这说明国家对农村最低生活保障的资金投入不断加大。另一方面，从享受最低生活保障的农民对政策的评价来看：从2009年至2011年，农民对最低生活保障评价满意的占比分别为80.57%、74.81%和77.06%，农民对最低生活保障的满意度呈下降趋势。可见，低保的社会效益并没有随着国家加大投入力度而提升。

3覆盖范围扩大，政治效益有限

农村最低生活保障的覆盖面不断扩大，但其政治效应有所差异。2011年，最低生活保障的村庄覆盖率达到了99.61%，已经基本达到了村庄全覆盖。就享受最低生活保障的农户和人数而言，2009年至2011年，享受低保的农户占比依次为5.96%、9.93%、8.63%；享受低保的人数比重依次为3.68%、5.12%、4.30%，其覆盖范围也在不断扩大。此外，低保户、非低保户对政府服务的满意度分别为73.24%、71.19%；对国家发展的信心度分别为89.93%、89.60%。数据表明低保户和非低保户对党和国家的认知差异不大。可见，农村最低生活保障对影响农民对党和政府态度看法上作用有限。

农

村低保的制度问题

1政策制定不完善

最低生活保障制度中，保障对象的确定方式是政策制定中的重要环节。而直至今日，国家并未就最低生活保障对象的确定方式做出统一规定。

在保障对象的确定方式中，通过村集体讨论、村民代表会、村干部决定来确定的比重分别为20.78%、57.25%、18.04%。可见，通过民主的方式，即经由村集体讨论和村民代表会确定保障对象的合计占比为 78.03%，但仍然有近两成的村庄是由村干部决定的，这在一定程度上影响了低保名额分配的公平性。此外，农村还存在着“有儿有女，有家电，则不给低保”，“低保充当养老”等低保对象确定方式。保障对象确定方式的不统一，会造成政策落实的不到位，也会影响农民对政策的满意度。

2政策落实不到位

就农村最低生活保障的整体落实情况而言，3.15%的村庄政策落实不好，2.36%的村庄完全没有落实，村庄最低生活保障制度落实不到位的情况仍然存在。就保障名额的分配而言，21.14%的低收入户享受了最低生活保障，12.36%中低收入户享受了最低生活保障，此外，还有5.74%的高收入户享受了最低生活保障，近八成低收入户没有享受到最低生活保障，而部分高收入户却享受了。有农民反映“有儿有女享受五保，有钱享受低保，无钱无子则自保”，“走路哼哼无保，地上乱蹦蹦拿低保”。显然，在现阶段，保障对象的名额分配存在不合理的现象，最低生活保障制度在落实不到位，没有做到 “应保尽保”。

3保障效果不明显

就低保补贴对农民基本生活的保障效果而言，2011年，受访农民享受的人均最低生活保障标准为96.25元/月，2010年为72.15元/月，2011年较2009年的61.75元/增长了55.87%；2011年、2010年农民人均基本生活消费支出分别为127.49元/月、91.02元/月，2009年为72.66元/月，2011年比2009年增长75.46%。可见，低保增长率低于农民生活支出的增长率，最低生活保障制度对农民基本生活保障效果并不十分明显。

完

善低保制度的对策

不断完善和发展农村最低生活保障制度是稳定、持久、有效解决农村广大困难人口温饱问题的重要举措，也是保障民生、维护社会稳定的有效途径。

但就目前农村最低社会保障制度中存在的保障效果不明显、制度不完善及落实不到位等问题，课题组提出了以下三种完善农村最低生活保障的建议。

1增加资金投入，提高保障标准

一方面，加大低保专项资金投入。继续优化“中央—省级—县市”三级财政补贴模式，保持中央财政发挥主导作用的同时，加大省级财政在农村低保的专项投入力度；地方政府还要合理优化资金分配。首先从减少“三公消费”支出着手，减少浪费性和重复性的财政支出，以此节省地方财力，达到财政资金的最大化利用。其次，地方政府可以通过吸收经济组织、团体及个人捐助，筹集保障资金，组织地方企业开展对口的帮扶活动，并吸引一些收益好的企业来帮助筹措资金。也可积极动员社会力量, 积极开展社会捐赠活动,使民间资本能够得到充分的利用。另一方面，制定科学的补贴标准。各地最低生活保障标准的确立应综合考虑三大因素：一是维持当地农村居民基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等基本费用；二是当地经济发展水平和财力的实际状况；三是当地物价水平。

2健全分配制度，保障政策公平

按照民政部关于印发《最低生活保障审核审批办法（试行）》的规定，界定农村最低生活保障对象要在全面调查、了解掌握贫困家庭的成员结构、收人水平、生活费支出、致贫原因等情况的基础上，结合最低生活保障线标准的确定,分类别、分情况制定出属于保障对象的条件与范围,严格按审批程序进行。具体来讲，要有政府相关部门组成专门的小组，科学地确定农民纯收入的量化标准，对申请最低生活保障人员家庭的农业、务工等收入情况进行核实、量化。同时建立动态管理机制。在深入调查的基础上,建立低保准入退出机制,充分掌握低保对象的家庭结构变化、人口变化和实际收入水平变化等情况,有针对性地实施动态管理。同时基层政府要对有劳动能力的最低生活保障对象提供免费的就业、技能培训，帮助和鼓励他们自谋职业，通过辛勤劳动脱离贫困。

3完善监督机制，强化政策执行

首先要加大对农村最低生活保障工作的宣传力度和工作透明度，强化农民主体的参与意识，让农民真正参与到政策的执行过程中。

同时还要加强对“人情保”“关系保”的处罚力度，坚持“发现一个，查处一个”的原则，并给予一定的经济和行政处分惩罚措施，从执行主体的自我监管抓起，确保制度落实的公平性。另外，对初步确定的惠农政策落实对象，由乡、村、社三级民主评议小组逐级评议、公示。

对确定享受最低生活保障的对象严格执行乡、村、社“三级公示、三榜定案”制度，在集镇街道、村委会等醒目位置全面公开公示，接受群众监督，增强惠农政策的透明度。建立有效的社会监督渠道，各地要充分发挥网络的监督作用，建立并完善县乡政府工作网站，还可设立关于农村工作的官方微博，开通举报电话等监督途径，及时向农民汇报各项工作的进展和落实情况，并接受农民群众的监督，从而保证政策执行的公开性和透明度。（原载于社会科学报1523期）

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