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小秘书： 本文来自参与上海总规编制者对近期人口讨论的回应。从中我们可以看到，规划师在自身实践层面上，是如何来进行思考的。 文：石崧/上海市城市规划设计研究院发展研究中心主任 过去一周的上海社交媒体圈，关于本市人口的讨论成为奥运后最被热议的话题之一。不同学科背景的人士纷纷撰文对此探讨。认真拜读这些文章后，笔者发现，针对上海人口的讨论，人们很多时候不是在同一个平台或频道上进行对话，甚至一些基本的空间认识和数据都不一致。这样推导出来的结论，难免存在偏差。笔者尝试，对上海人口做出一些分析和解读，以寻求一些基本的共识，故特撰此文求教各位业界大咖。 上海人口增长小史 上海开埠后，文献可检索到的最早的人口统计数字，是在1852年。邹依仁先生1980年出版的《旧上海人口变迁的研究》一书显示，当时的上海人口为54万。从1852年的54万到2015年的2415万，上海走过了163年的历程。总共经历几个阶段。 在1949年之前的百余年间，上海人口从50余万锐增至540万，年均净增5万人。期间经历了多个人口激增的陡峰期，多在太平天国、辛亥革命、八·一三事变、解放战争等时局动荡期。“淘金地”和“避风港”的城市特质，使上海如磁石一般，吸引着来自全国各地的人口。 从1949年到1980年，上海人口从540万增加到1152万。但这一时期人口翻倍的动因主要源自1958年的行政区划调整。江苏10县划入上海后，对应区域人口也纳入统计范畴。可以说，这一阶段实际人口增长基本趋于停滞，甚至有所下滑。但千万人口的规模仍使得上海无愧为中国第一大都市。 从1980年至今的35年间，上海人口从1152万增至2415万，步入人口快速增长阶段。其中，外来常住人口的增长是上海人口增长的主要动因。特别要注意的是，21世纪的头十年，作为上海经济增长最快的阶段，也是上海开埠170多年间人口增速最快的时期，年均增长63.4万人。 如果有耐心读到这里，相信您已经大致知道上海的人口是如何一点点增长起来的了。透视上海170多年的“人口小史”，如果抛开时局动荡的影响，上海的人口增长主要以机械增长（外来人口进入城市）为主要动力，自然增长的贡献率极低，这一点和城市的经济增长速度基本呈正相关。特别要提醒大家注意的一点是，上文所说的上海，不同历史阶段的空间范畴不一致。解放前的上海，如以上海特别市为准，其陆域面积636平方公里，其中市区面积82平方公里。1949年的540万人，所对应的就是这一空间范畴。而我们今天讲的上海，其陆域范围6833平方公里，对应2415万人口。 讲到这里，我们大致有几个基本的判断：1、外来人口始终是上海人口增长的动因；2、人口增长和经济增长呈正相关；3、人口规模和城市行政辖区空间尺度有关。大体上，这是讨论上海人口问题的基本立足点。 未来人口会怎么变化？ 讲完过去，我们再看未来。刚刚公示的上海2040总规草案中，对未来的上海人口有两个层次的提法，一是将2500万作为未来的一个导向性目标；二是在资源配置上以实际服务人口作为依据，预留足够的弹性。 对于上述提法，结合很多微信文章的讨论，个人有几点基本认识：1、草案中的人口不是预测，而是体现在人口方面的一个导向；2、2500万绝不是上海今后配置基础设施与公共服务设施的唯一基准值。对这一问题，草案中有清晰的描述，养老、基础教育等基本公共服务设施，以满足常住人口需求为主，水、能源、交通等基础设施为满足实际服务人口的需求，预留了20%以上的弹性；文化、医疗、体育等高等级公共服务设施，还需要满足更大区域内人群的需求。如果人们完整看完草案公示中的相关描述，相信会有一个客观的判断。 2040年上海到底会有多少人？也许是大家都很关心的问题。遗憾的是，规划师并不能穿越到未来。我们只能基于自己的研究，做出一些方向性的判断，而无法给出预测性的结论。 为此，回到前文讨论的三个立足点：假定到2040年，上海行政区划和今天保持一致，那我们就要看看外来人口和经济增长的走势。从人口角度看，《国家人口发展战略研究报告（2007）》预测，全国总人口将于2033年前后达到峰值15亿人后开始下降，这与联合国的分析报告基本一致。而随着“刘易斯拐点”到来，国家统计年鉴显示，自2011年以来的连续5年间，全国每年新增劳动力和跨省际流动的劳动力两项关键数据呈逐年递减趋势。也就是说，外来人口作为过往支撑上海人口增长的主力军，其全国蓄水池水位在急剧下降。在全国新增适龄劳动人口增速下降的基本面下，国家自2008年以来力推的区域均衡发展政策，进一步减缓了适龄劳动人口向东部发达地区流入的速度。从经济角度看，上海经历了连续十五年的两位数GDP增长后，从2009年以来，进入相对平缓的发展周期，近3年年均增长7.2%，2016年上半年GDP增长6.7%。统计数据上可以看到，和GDP同步，2010年以来上海的人口增速也在下滑。从21世纪头十年的年均增长63.4万人，锐减至年均增长24.8万人。对于未来的经济走势，我们看到更多的是对中国经济“L”型的判断，上海也自然被包含于其中。换而言之，未来一段时期，上海经济增速将保持在一个平稳增长的周期内，重新出现快速增长的可能性很低，对应的人口增长也很难出现高增长的态势。 基于上述分析逻辑，我对上海2040年人口走势，有以下三个基本判断：一是常住人口规模总量，在未来5-10年期间，可能仍会保持持续增长态势；二是在外部条件不出现大的变化的情况下，上海已告别人口规模快速增长的阶段，增长速度将明显趋缓；三是人口增长不是一个线性过程，随着上海步入高龄化社会、少子化趋势难以短时间扭转，以及产业、用地等政策效应发酵等三大因素叠加的影响，未来甚至不排除上海常住人口规模在2025-2030年期间达到峰值后逐渐下滑的可能性。 可能出现5000万人的城市吗？ 在上海未来会有多少人口这个问题上，我注意到，有一些经济学家、法学家甚至企业家，通过自己的研究，给出了5000万的人口规模。 我也认真学习了他们的方法，大体上有几种测算方式。一种是测算城市和国家人口比重。据黄文政老师介绍，这是用全球近两百个国家、接近一千个城市的数据，同时，把国家人口限定在千万以上、2千万以上、5千万以上，进行首位城市占全国人口的比例在logit尺度上的拟合。如梁建章、黄文政先生在《上海的人口规划严重不足？》一文中说：“根据各国的总人口、人均GDP和土地面积来拟合该国人口最多城市的人口数量。根据这一拟合关系，上海作为中国人口最多的城市，其建成区规模的估算为5000万左右。” 另一种是，傅蔚冈老师在《再过20年，上海会有多少人？》中提到，选取东京、纽约、釜山、悉尼四个城市对比，城市在国内所占的GDP比重和人口比重非常接近，其结论是“如果一个国家的城市化率在80%以上，那么一个城市或者说一个地区的GDP比重和人口的比重可能一致”。据此文章预测，上海人口和GDP占全国比重如果在4%，未来上海应该有5000万人口。 我也很认真地对上述方法进行学习和分析，希望上述结论能成为规划编制的重要支撑。上述两种分析方法，很重要的一个基点是国际比较。而开展国际比较，常识性的要义是在同尺度、同概念的前提下进行分析。在无法短时间内获取全世界所有国家和城市人口数据的前提下，我尝试选取2015年全世界人口排名前十位的国家（均为1亿人口以上）和他们的首位城市行政辖区人口数据进行验证。其结果显示，其比重关系可以分为两类，一类是包括日本、巴基斯坦、孟加拉、俄罗斯等四个（国家人口均在2亿人以内）国家，首位城市人口比重在8.7至10.4之间，可以说，这些国家有近一成人口集中在首位城市。另一类则是包括中国在内的其他六个国家（全球国家人口前五位的国家全部在列），首位城市人口比重在1.6-3.7之间，其中中国的该数值为1.76%。 上述结论的得出，让我相当沮丧，因为当用近似尺度数据进行计算比较，首位城市和国家人口的关系呈现极大的分化特征，难以从中得到规律性判断。如果这些人口大国的数据都存在鲜明的差异，剩下几百个国家的数据拟合结果是否就能称其为规律，并支撑中国的人口决策呢？这一点我打上一个大大的问号。 再来看傅老师的国际比较。他的文章中，数据显示，东京都市圈的人口占全日本的28.96%，纽约的人口占6.09%。但非常遗憾的是，首先，文中并没有告诉我们这是哪一年的数据；其次，东京圈的辖区范围13381平方公里，足足是上海行政辖区的两倍以上，而纽约的人口更不知是指纽约都市区、纽约州，还是纽约-新泽西-长岛联合都市统计区，但可以肯定不是纽约市的人口（2015年纽约市855万人，占全美人口比重为2.78%）。如果连基础数据都存疑，从中推导出来的结论自然也难以应用。 据此，我只能很遗憾地讲，即便按照两位老师的方法推算，我们也很难得出上海未来会集聚5000万人的结论。问题究竟出在哪里？我认为，首先，一味强调数据建模的科学性，反而掩盖了不同国家因其国土空间格局、历史文化积淀，甚至地理环境和气候影响，而造成的人口集聚的差异化；其次，忽略了中西方城市概念中的尺度差异。和海外城市相比，中国因其特有的市辖县制度，城市行政辖区范围往往是一个相对较大的尺度范围。比如我们常常拿上海和伦敦、纽约、东京、香港去做比较，上海的地域范围6833平方公里，大伦敦市政府辖区1574平方公里，纽约市政府辖区786平方公里，东京都辖区2187平方公里，香港特区1104平方公里。如果用不同尺度和不同年份数据做同口径比较，从而得出研究结论，很容易形成误导。 当然，我们欢迎更多学者拿出更有力的数据来论证。 不过，在正常逻辑下，2040年上海5000万人是一个什么概念？以现有2415万人口推算，这意味着，今后25年内，上海每年要净增人口100万以上。如果我们再想想上海人口的“小史”，这一速率将远远超过历史上的任何一个高速增长时期。如果未来外来人口的蓄水池在持续下降，经济增速在相当长一段时期难以出现高速增长，请问这么多人从哪里来呢？假设未来25年，上海经济能保持“十二五”时期7%的经济增速（目前看来这是一个乐观的经济预估）和同样的人口增速（年均增长25万人），上海预计会在3000万人的规模；如果经济能重新回到两位数的高增长阶段，也许会在2040年逼近3500万。但这显然距离5000万仍有很长的路。可以说，5000万这个数字，违背了我们前文讲述的分析上海人口的基本立足点。 也许有学者说，5000万人不一定要在2040年实现，只是代表了一种理想状态。不过，作为从事空间规划的我，并不认为，上海装下5000万人是理想的结果。傅老师曾说：“上海的人口密度并不高，上海是3700，孟买是22937，如果达到纽约那样的人口密度，上海的人口要超过7000万，如果像孟买，那就要过亿了。”想来，这里的纽约指的是纽约市，那是一个786平方公里的完全建成区，人口密度达到1.08万人/平方公里。基本同尺度的上海中心城664平方公里内每平方公里容纳了超过1.7万人，其中内环以内每平方公里达到2.99万人（六普数据）。 让我们来看看上海现状的人口分布，全市有一半人口集中在中心城，如果算上中心城周边地区，大约在1200平方公里空间范围内，集聚了1500万人。而在郊区的1000万人中，约有三分之一集中在五个新城，其余人口分散在新市镇和农村地区（包括190万农业人口）。 基于现实格局，不妨假设一个5000万人口分布的格局，中心城周边地区和新城均按东京都区部1.4万人/平方公里的高人口密度核算，可以分别容纳840万和920万，郊区其他新市镇按现有人口翻倍估算，大约1400万人。剩余的1840万人要全部集中在中心城664平方公里的土地上，这将是一个全世界人口密度最高的中心城，中心城的市政交通和公共服务的负荷强度将是目前的3倍，郊区这一负荷指数也在两倍以上。更形象的比喻是，相当于把两个以上澳大利亚的人口强行塞进上海这个气球里面。 面对这样一个推导的现实，傅老师认为，“只要能够提供有效的供给，就不存在所谓的‘瓶颈和承载力’等问题”，而梁先生则提出，将上海1800多平方公里的耕地全部用于提升生活环境，建设更多的住宅、商场、学校、医院、公园和各种公共设施。我脑海里随即浮现出一个5000乃至6000多平方公里的水泥森林的图景。难道这就是我们理想中的上海吗？ 如何理解总规中的人口规模 人口是城市总体规划中的一个核心问题，由此引发的讨论，有助于我们更好地认识规划。作为一名规划师，我很乐于看到各界学者对规划问题的讨论。因为所有讨论的背后其实都基于希望规划能够得到有效实施的期许。这与原有说起规划就是“墙上挂挂”的印象已是大相径庭。 事实上，在多篇讨论上海人口的文章中，虽然分析的方法和一些结论可能存在偏颇，但仍指出上海在人口问题上存在的许多隐忧。特别是老龄少子化趋势下上海适龄劳动人口的结构问题。事实上，人口增长从来都不是线性的，纽约和伦敦在其城市发展历程中，均有过在经济下行阶段城市人口锐减的时期。即便在东亚人口稠密地区的东京和香港，都在近年发布研究报告预测，由于老龄化加剧，其城市人口会在2020年以后开始下降。正如我前文所论及，在现行经济环境和人口政策叠加作用下，上海不能排除未来人口出现持续下行的可能性。 回到城市总体规划编制本身，强调以人为出发点编制城乡规划，意味着在既有的工程技术分析基础上，重建规划与社会的核心关系。 首先，是转变规划预测的出发点。理论和实践已经证明，技术不可能线性地准确预测未来20年的城市人口变动。总体规划中的人口规模，已经告别过去“以人定地”的技术工具，重新回归作为各类公共产品的配置和基础设施建设依据的“初心”。建议在规模总量上，不妨将对预测数据的技术追逐转化为建立一个合理的分析和预判技术框架，随着框架内各类技术参数的年度变化，对既有的预判数值做出适应性调整，同时在既有预判时保留必要的弹性幅度。另一方面，则是要更加注重对人口结构的多元分析。现代社会人的需求日趋多元化，规划也要正视因年龄、学历等差异而导致的对空间不同的现实需求。 具体而言，至少要深化三个层面的结构分析：一是年龄结构研究，通过对城市未来人口年龄结构的分析，研究在社会和经济多个层面带来的正负面效应，从而提出政策制定的必要预案；二是就业结构研究，建立起经济-产业-就业-人口的核心逻辑链，以便更好地进行政策预判和技术监控；三是空间结构研究，城市空间布局其实就是人口居住与就业的空间布局，需要将人口职住关系结合规划布局导向进行综合评判。 希望透过上述讨论，能让各方更好地认识规划的特质。作为公共政策的城市规划编制，永远在有限制性条件的前提下开展工作。无论2040年的上海有多少人，作为城市的规划建设管理者，都要为这些人建设比今天更好的宜居环境。这是我们的职责所在。 |
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