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【导语】：近代国际金融治理体系的建立、发展、变迁的脉络，无时无刻不与危机应对、风险防范、体系改革紧密相关。自20世纪以来，尤其是1929到1933年国际经济危机以后，危机倒逼改革、改革重塑体系的趋势与规律变得越来越明显。G20领导人峰会机制就是在金本位体系、布雷顿森林体系、G7领导机制之后出现，并因2008年国际金融危机而产生的国际金融治理新机制。  G20的诞生史 近代国际金融治理体系的建立、发展、变迁的脉络，无时无刻不与危机应对、风险防范、体系改革紧密相关。自20世纪以来，尤其是1929到1933年国际经济危机以后，危机倒逼改革、改革重塑体系的趋势与规律变得越来越明显。G20领导人峰会机制就是在金本位体系、布雷顿森林体系、G7领导机制之后出现，并因2008年国际金融危机而产生的国际金融治理新机制。 二战后的国际经济体系发端于1944年的布雷顿森林会议，这次会议需要解决的问题是如何为战后世界建立一个能够保持国际汇率稳定、实现货币可兑换并且满足多边贸易支付要求的国际货币体系。这次会议的结果是建立了以美元作为单一世界货币的“布雷顿森林体系”，这一体系的要点包括：以黄金锚定美元，以美元锚定其他货币，以此来安排各国货币与黄金的关系、固定汇率以及可兑换性等关系问题;建立两大国际金融机构——IMF和世界银行，为各国提供用于维持国际收支平衡的短期贷款和用于发展的长期贷款。这一体系从形式上回答了“怎样建立一个全球性的货币运行机制”问题，并且在建立之后的一些年解决了不少现实问题，从而成为战后全球经济体系的“底层架构”。 然而，这一体系存在着先天不足，即以一个国家的主权货币作为世界货币使用，必然存在发行国利益与全球共同利益的关系问题，并且金本位制也面临现实中黄金数量的制约。随着时间推移和多次危机的发生，布雷顿森林体系与全球经济现实需求之间的距离日益扩大。到了1973年春，美国由于无力支撑黄金与美元之间的固定比价，宣布关闭了黄金兑换窗口，国际货币体系出现动荡。而就在这一年10月，发生了第四次中东战争，中东国家宣布对西方实行石油禁运，1973-1974年西方世界出现了二战后最严重的经济衰退，通胀加剧，失业剧增，贸易保护主义抬头，西方主要大国领导人急于寻找平息危机的出路。1975年11月，法国巴黎召开了有六国(美国、日本、英国、德国、法国、意大利)首脑参加的峰会，1976年，加拿大也加入了这一峰会机制，形成了G7机制。在G7占据全球经济总量八成以上的历史时期，G7峰会是多国之间协调宏观经济、货币金融等方面政策最重要的机制。不过，G7只是西方国家之间的机制，随着发展中国家和新兴市场的崛起，世界对一个覆盖面更广、代表性更强的全球经济治理机制的需求日益迫切。2008年金融危机的爆发，冲击了所有西方国家，迫使西方不得不寻求发展中国家和新兴市场国家的支持以应对危机。2008年11月，首次G20首脑峰会召开，标志着当今世界首要经济和金融治理论坛的诞生。2016年，G20的主办国由中国担任，这将开创中国领衔全球治理议程的新历史。让我们从G20的起源、发展、演进历程开始，了解G20的方方面面，为2016年中国G20的到来做好准备。  一、G20诞生前的国际金融体系 1944年7月，44个国家经济特使在美国新罕布什尔州的布雷顿森林召开联合国货币金融会议，共同商讨二战后的世界贸易格局。当时提出的两大国际金融治理方案分别为，英国代表团提出的凯恩斯计划，和美国代表团推出的怀特(财长助理)方案。由于美国拥有全球三分之二的黄金储备(1949年美国黄金储备一度高达世界黄金储备的73.4%)和强大的军事实力，会议决定最终采取怀特方案，并鉴此建立了以美元和黄金为基础的金汇兑本位制，即布雷顿森林体系。 该体系的实质是建立一种以美元为中心的国际货币体系，基本内容包括美元与黄金挂钩、国际货币基金会员国的货币与美元保持固定汇率(实行固定汇率制度)。换句话说，美元成了黄金的“等价物”(当时规定35美元一盎司的黄金官价)，变成了世界货币、国际清算和各国储备货币。 这一体系在二战后发挥了重要作用。然而，由于美国是各国储备和贸易支付的单一货币，国际金融体系的高效与稳定运营越来越受到制约，美元本身也受到了巨大压力。1960年美国黄金储备下降到187亿美元，无法抵补210亿美元的流动债务，进而出现第一次美元危机。1968年美国黄金储备进一步下降到121亿美元，无法抵补当年331亿美元的流动债务，进而引发第二次美元危机。1971年，美国完全丧失了承担美元对外兑换黄金的能力，导致了1973年更严重的经济危机。 对于这些危机，美国被迫依靠加印纸币来弥补其财政赤字，这就造成了通货膨胀和美元过剩，布雷顿森林体系也变得混乱不堪。越来越多的人认识到，美国的单一货币和经济实力难以支撑各国储备和贸易需求，而美国出于一国利益考虑而设计和实施的相关货币政策，根本无法保证其他国家的利益，反而对他国造成了巨大伤害。 1975年，首次西方主要工业国家首脑会议的召开(最初为六国，1976年加拿大加入)标志着“富人俱乐部”的诞生及制度化。G7起初只商讨经贸协调的议题，渐渐地拓展到刺激增长措施、浮动汇率、通货膨胀、贸易自由化、能源、就业等问题，后来还开始讨论政治、安全、对一些国家实行制裁、应对武装冲突地区等。但是，G7多数政策还是从发达国家自身利益出发，而不是维护发展中国家利益或全球利益。 例如，1997年第24届G7会议，时任俄罗斯总统叶利钦正式参加会议，G7也变成G8。但是，由于当时俄罗斯经济实力不够，其GDP仅占世界1%(美国占26%)，所以被排除在讨论全球经济及金融核心问题之外，不能参加七国财长会议，也没有资格签署内容广泛的经济声明。这进一步说明，G7是一个强国拥有话语权的发达国家俱乐部。 20世纪末，随着亚洲金融危机的爆发，G7意识到改革金融体系的必要性，在危机时建立一个包括新兴经济体国家在内的全球共同行动“紧密小组”和在国际社会推广G7达成的共识尤其重要。中国、印度等首先加入，渐渐地巴西、阿根廷、南非、印度尼西亚、沙特阿拉伯、土耳其、韩国、墨西哥等国也加入，演变成了一个“19国+欧盟”的20国沟通机制。1998年，G20国家双部长会议正式启动。 21世纪初，以中国、印度、俄罗斯、巴西等金砖国家(BRIC)为代表的新兴经济体崛起，G7/G8机制治理全球经济显得越来越力不从心。2008年国际金融危机爆发后，时任法国总统萨科齐率先提出召开G20首脑峰会，但先开G8。时任美国总统布什则提出了直接召开G20首脑峰会，并把会议从法国改到美国华盛顿，从此G20领导人年度会晤机制开始渐渐承担世界金融治理任务，一个与以往不同的体系正式开始运作。 对此，专家认识并不一致，有人说可以叫“布雷顿森林体系II”，有人则认为，这是G8政策推广的平台。但全球多数人希望G20不仅是救助2008年起源于西方的国际金融危机的工具与平台，更应成为新兴经济体国家以平等身份参与制定商讨国际金融政策的制度化平台，进而发挥全球经济金融治理的真正功效。 G20的迅速崛起 一、G20的初始阶段：非正式财长和央行行长会议 1999年12月15日,届G20财长央行行长会议在德国柏林召开,参加会议的成员有:美国、日本、德国、法国、英国、意大利、加拿大、俄罗斯、中国、阿根廷、澳大利亚、巴西、印度、印度尼西亚、墨西哥、沙特阿拉伯、南非、韩国、土耳其以及欧盟，此次会议标志G20的诞生。 成立之初,G20以非正式部长级会议的形式运行,会议明确强调，本集团的创立是为了在布雷顿森林体系框架内提供一个非正式对话的新机制,以扩大在具有系统重要性的经济体之间就核心经济、金融议题进行讨论并合作,以取得惠及所有人的稳定的、可持续的世界经济增长。那时的G20明确规定其只是IMF和世界银行框架内的一种机制,且所发布的联合公报也多是长期问题,同时没有严格规定为实现这些目标而需要的具体步骤。所以，G20并不太受关注,当时的G20仍然笼罩在G8的光芒下。 G20会议最初只由各国财长或各国中央银行行长参加,每年举行一次财长及央行行长会议，议题也主要关注财政、金融、经济等领域。1999年至2007年的会议议题及地点详见表1。 表1 G20在2007年之前的会议议题及会议地点
二、G20的发展阶段 进入21世纪后,全球经济治理制度的改革逐歩深入。2003年6月,G8邀请11个发展中国家参加了南北领导人非正式对话。2005年7月,中国、印度、巴西、南非和墨西哥作为新兴经济体代表参加G8峰会。鉴此，G8+5正式出现,并在随后的2006年圣彼得堡峰会、2007年海利根达姆峰会、2009年拉奎拉峰会以及2010年的马斯克卡峰会上得到延续。G8+5的出现表明G8实现了自身的进一步改革,但权力结构与既有制度的矛盾仍未能得到解决。新兴经济体在G8领导人会议上仍处于边缘地位,具体表现是全球经济治理制度的议程设置权仍掌握在西方国家手中。 2008年的全球金融危机推动了G8的发展。为应对金融危机,西方国家不得不倚重并求助于经济上富有活力的新兴经济体。2008年11月15日,G20在美国华盛顿举行了首届领导人金融市场和世界经济峰会,讨论全球金融与经济问题。从这次峰会开始,G20结束了成立最初几年的松散、非正式国际组织的状况,在协调各国政策、应对金融危机方面开始发挥实质性作用。2009年,G20决定2011年以后G20峰会要成为年度、制度化的讨论全球经济议题的论坛。2008-2015年G20首脑峰会详情表2。 表2 G20在2008-2015年的会议议题及会议地点
另外，除了最引人注目的领导人峰会之外，G20已发展成为一个多层次的全球会议系统。具体来讲，G20会议可分为四个层次以及内外两个体系。 四个层次分别是领导人峰会、协调人(Sherpa)会议、部长及副部长级会议和专家工作组会议。目前，G20的部长及副部长级会议机制有6个，分别是财长和央行行长会议、劳工和就业部长会议、贸易部长会议、农业部长会议、发展问题部长会议和旅游部长会议。专家工作组有9个，分别是“强劲、平衡和可持续增长”框架工作组、投资与基础设施建设工作组、就业工作组、发展工作组、能源可持续问题工作组、反腐败工作组、私营部门工作组、金融包容性工作组以及贸易工作组。 上述四个层次属于G20会议的内部体系。 此外，与G20相关的“民间”组织与论坛琳琅满目，可称为G20的外围体系。目前有G20商业峰会(B20，Business20)、G20智库峰会(T20，Thinktank20)、G20公民峰会(C20，Civil Society20)、G20劳工峰会(L20，Labour20)、G20青年峰会(Y20，Youth20)、G20妇女峰会(W20，Woman20)、G20创新峰会(I20，Innovation 20)等。 当前，这些组织与论坛的影响力与日俱增，对G20议程设置与运行规则产生至关重要的作用。例如，2014年澳大利亚布里斯班G20峰会后发布的《G20领导人共同声明》中，其附录最后有专门一条“感谢B20、C20、L20、T20、Y20等大力支持”，足见G20外部体系力量的强大。 可以看出，自2008年全球金融危机以来，G20自身不断发展、完善、丰富，发生了巨大变化，可归纳为两条：一、在目的上从最初的危机应对向建立长效治理机制转变;二、在议题上，从早期的金融危机应对、经济刺激和反对贸易保护主义等短期性问题，转向经济再平衡、增长和就业，以及国际金融架构改革等长期性问题，甚至开始涉及安全问题。 G20成员方覆盖了全球经济的90%、全球贸易的80%、全球人口的三分之二，特别是新兴经济体国家的加入，使得G20在危机时期起到了引领经济火车头的作用。G20影响力不断扩大，人们普遍认为它是目前全球经济合作对话的最佳平台。G20达成了联手刺激经济和扭转国际经济失衡的共识，并成功应对了2008全球金融危机。世界各国按照G20决议，加强对本国金融机构的监管，各政府和非政府组织自觉比对G20政策，修改制定自己的规则，主动为G20献计献策。比如国际商会(ICC)专门成立了G20顾问委员会和专家组，在G20每次峰会之前或同时召开B20峰会。又如，B20专家小组特别制定了一个G20计分卡，用以评估G20决议执行效果。 G20是到目前为止能让最多个主要经济体的首脑坐下来讨论危机及应对策略的对话机制，它的权威性决定了它是高效的决策机制。人们不希望它仅作为应付危机的权宜之计，而希望它能够变成一个长效的世界治理机制，成为一个新兴经济体与发达国家平等对话的平台，希望它成为全球化过程中敲定方案的决策者和处理全球发展疑难杂症的治理平台。 从全球经济秩序演化看G20 从G20的诞生史当中，我们可以了解到它的参与方和主要议题，也了解到它是“应对问题”的对话机制。而这一机制的历史意义以及为什么选择这些议题，还需要放在全球经济秩序演化史的大背景下来看。 以美元为中心的布雷顿森林体系于1944年建立，主要内容包括美元与黄金挂钩，其他国家货币与美元挂钩实行可调整的固定汇率等，同时还建立了IMF和世界银行两大金融机构。通过布雷顿森林体系，以美国为核心的世界政治经济秩序得以确立，并形成了金字塔型的国际秩序结构。在所有国际政治经济的交往过程中，美国都成为绕不开的重要环节。 但是，到20世纪60年代后期，布雷顿森林体系开始逐渐瓦解，而这都源于布雷顿森林体系自身无法克服的矛盾。各国为了发展国际贸易，必须用美元作为结算与储备货币，这样就会导致流出美国的货币在海外不断沉淀，对美国来说就会发生长期贸易逆差;而美元作为国际货币核心的前提是必须保持美元币值稳定与坚挺，这又要求美国必须是一个长期贸易顺差国。这就是常说的“特里芬难题(Triffin Dilemma)”。另外，美联储制定的货币政策从理论和现实来讲，都应反映美国自身的运营情况。但随着美元在全球范围的广泛使用，必然导致一国货币政策独立性与全球经济外延性的矛盾。这些都决定了布雷顿森林体系的不稳定性和垮台的必然性。与此同时，也意味着完全以美国为核心的世界政治经济秩序开始松动，美国需要其他发达国家共同参与到国际政治经济事务的管理中来，金字塔的塔尖开始被削平。 正是在这种背景之下，20世纪70年代中期在法国的倡议下，西方七个最大的工业化国家(美国、英国、法国、德国、日本、意大利和加拿大)成立了G7，G7是七国元首或政府首脑就共同关心的重大问题进行磋商的机制，它在维护西方发达国家的利益方面发挥了重要作用。该会议作为西方主要工业发达国家的首脑会议，旨在应对复杂多变的国际政治经济形势，从整体上协调共同和各自的政策，缓解内部矛盾，以维护成员国在世界经济和国际政治中的地位。但是，G7仍然是布雷顿森林体系下的全球治理机制，世界政治经济秩序没有得到改变，只是处于塔尖的发达工业国家各自关系的自我调整。G7国际治理秩序是建立在资本——生产——消费一体化的基础之上，发达工业国家既是资本的拥有者，也是工业品的主要生产者和消费者，而处于金字塔底的发展中国家或落后国家，则成为发达工业国家的资源提供地和产品倾销地。这样的国际政治经济秩序是不公正不合理的，也由此造成了世界各个地区发展的不平衡。 另外，自20世纪60年代，世界性的产业转移浪潮席卷而来，发达国家的工业体系不断向发展中国家转移，尤其是以东亚国家和地区为代表的新兴国家。与此同时，后者也纷纷开启了工业化和现代化进程，其经济实力和综合国力都得到快速提升。在这种背景下，发达国家资本——生产——消费的结构被打破，发达国家变成了资本——消费国家，而新兴国家和发展中国家则成为了资源——生产国家。发达国家为了维持庞大的消费，只能依靠虚拟经济不断创造利润，但是虚拟经济并不能创造价值，其存在必须依附于实体生产性经济。脱离了实体经济，虚拟经济就会变成无根之草，最终催生泡沫经济。2008年美国金融危机，以及随之而来的欧洲债务危机的根源即在于此。金融危机之后，发达国家的资本——消费结构已经基本被打破，以美国为核心的旧的金字塔型国际政治经济秩序已经开始瓦解，面对近期的经济衰退，发达国家已力不从心，必须借助新兴国家的力量来恢复和振兴全球经济。 2008年世界金融危机之后，在布雷顿森林体系的废墟之上建立起来的G20就是基于以上的变化而产生的，同时G20也是未来扁平结构的世界政治经济秩序的雏形。在这个扁平结构中，原来的发达国家已经不再独占中心的地位，而只是世界政治经济事务中重要的成员。新兴国家也已不再是全球经济链条上的附庸，已经占据重要环节。当今的世界政治经济秩序仍然处于变革调整之中，发达国家希望借助G20来维持旧有的世界政治经济秩序，新兴国家和发展中国家则希望以G20为历史契机，构建全新的国际政治经济秩序。就目前来看，G20仍然是一个过渡性的全球治理机制，虽然相较于旧有的治理机制有很大的突破，但仍未完全脱离布雷顿森林体系，因此构建新型的国际政治经济秩序还需更大的努力和决心。 一、G20：新型全球治理模式 G20作为国际经济合作首要论坛，成员涵盖面广，代表性强。该组织旨在推动已工业化的发达国家和新兴市场国家之间就实质性问题进行开放及有建设性的讨论和研究，以寻求合作并促进国际金融稳定和经济的持续增长。 与传统国际治理模式相比，G20表现出了许多新的特征，具体来讲体现在以下三个方面：一是权力结构从中心—外围到平行。传统国际秩序建立在强国基础之上，它们在国际政治经济事务中占据主导地位，与次发展国家形成一种中心—外围的权力结构，但随着新兴国家的不断发展，以及传统发达国家的相对衰落，中心—外围的权力结构已经难以为继，世界的秩序需要新兴国家的参与，并发挥重要的作用。而G20所构建的就是这样一种平行的权力结构;二是制度和规则从单一模式发展为竞争性模式。伴随着上述平行权力结构而来的，是国际话语权与规则制定权的分散，传统发达国家不再是规则和制度的主导者，而转变成重要的参与者，新兴国家也能参与其中，并发出不同的声音;三是从价值导向变为议题导向，决策机制也更加多元化、开放和包容。主要国家都可以参与到世界性事务的决策中来，西方发达国家一家独大的局面已经不复存在。新兴国家在IMF和世界银行中权重的相应提高也充分反映了这一点。 G20迅速兴起的原因是冷战结束之后，世界的多极化趋势不断增强，特别是日益崛起的新兴经济体在国际政治经济事务中扮演越来越重要的角色。在这样一个多极化的世界中，由传统强国主导的世界政治经济秩序，面临着极大的挑战。例如，在2008年金融危机之后，高赤字、高债务、高失业严重困扰西方经济，发达经济体与新兴经济体“双速复苏”局面日益凸显，新兴经济体承担着全球经济“引擎”和“稳定器”的作用。在过去几年中，新兴和发展中经济体在全球产出的总增长中占了将近三分之二。G20作为国际对话和协商的平台，在协调各国的危机应对政策，防止全球经济陷入更深层次的衰退起到了重要作用，有力地提振了全球经济的信心，这也意味着G20新型全球治理机制真正走向前台。 G20作为当今世界经济合作的首要平台，是推动世界从危机中走出来的主要动力。从2008年第一届G20首脑会议召开以来，维持强劲、可持续和平衡的经济增长就是其首要任务，各成员国纷纷采取必要的政策措施，实施结构性改革，增强需求，支持全球经济增长和恢复信心。同时改革金融系统，确保所有的金融市场、产品和参与者都受到适当的管制和监督，构筑新金融监管框架，强化全球金融安全网，在为各国经济发展提供充足流动性的同时，降低金融系统的风险。在反对贸易保护主义，强化国际合作，促进全球贸易投资，应对气候变化挑战等方面，G20同样扮演着重要角色。更为重要的是，随着G20作用的凸显，新兴国家在国际社会中的作用越来越得到认可，其地位也有了很大的提升，以中国为代表的新兴国家成为世界经济发展的引擎，推动全球经济不断复苏。 G20虽然已经成为国际政治经济发展的中轴，但以它为基础的新的国际政治经济秩序还远未形成，特别是随着世界各国从金融危机中复苏的步伐快慢不一、利益诉求逐步分化，G20越来越难以就重大问题取得进展，“多极化”可能导致“无极化”。面对危机之后的新世界，G20需要进一步探索自己的新角色，以G20扁平结构为基础，尽快构建新的国际秩序。 二、G20的地位和面临的诸多挑战 G20领导人峰会作为国际经济合作的主要论坛和全球经济金融治理的重要平台，它的出现和发展是全球经济治理改革的重要进展。 自20世纪60年代经济全球化加速发展以来，国际资本自由流动，产业国际转移，一些失去竞争力的制造业从发达国家向发展中国家转移，推动一些发展中国家的工业化和城市化。据国际货币基金《世界经济展望》数据，以新兴经济体为主体的发展中经济体对全球经济增长的贡献，已从2008年金融危机前的30%，上升到2010年的70%，它们在全球经济总量中占比也高达47.8%，已成为世界经济增长的主导力量。2008年爆发的国际金融危机以及随后的欧洲主权债务危机使人们认识到，单纯依靠发达国家的治理机制已无法继续有效运行，无法应对包括金融危机在内的全球性问题，这加速了全球经济治理机制的新一轮深刻变革。 尽管G20已经成为全球经济治理和政策协调的主要平台，并已在世界经济发展和全球化推进等方面发挥了重要作用。但是，席卷全球的金融危机凸显了经济全球化的强势与全球经济调节的弱势并存这一经济治理矛盾，暴露出现有全球治理机制在应对全球性威胁和挑战方面仍存在严重缺失，依然面临诸多挑战：全球经济失衡问题长期难以解决，国际金融、货币及贸易体系改革任务艰巨，宏观经济政策协调难度加大，现有治理机制安排的代表性急需扩大、有效性亟待提高，明显阻碍发展中国家发展不公平、不合理因素大量存在，全球公共产品供给严重不足，经济安全问题日渐凸显，货币、财政、粮食、能源、气候等多重危机接踵而至，贸易保护主义威胁持续存在，贫富差距进一步扩大等。G20应聚焦上述世界经济金融领域的重大、紧迫风险和挑战，协调经济政策，维护金融稳定，提振市场信心，促进经济增长。同时要继续推进国际货币金融体系改革，反对贸易和投资保护主义，关注南北发展不平衡等问题。 世界治理需要更多国家的参与，既需要分担各自应该承担的责任，也应该共同享受发展的成果，而现有全球经济治理机制还不能很好地适应世界经济持续健康发展的需要，变革已经迫在眉睫。G20未来的角色，就是要建立一个新的世界政治经济秩序，充分容纳和吸收新兴国家和发展中国家，赋予它们规则制定的参与权和决策权，建立公平合理的国际经济体系和金融体系。 作为应对金融危机的产物，G20已显示其治理危机的成效，各次峰会的顺利召开也证明了平等对话的力量。全球合作协同应对危机取得的成果，凸显了G20发达国家与新兴经济体国家联合治理全球性问题的优势，同时各国领导人亲自参与对话也是G20效率和权威的根本保证。世界对G20充满期待，盼望在相当长的时期，G20能成为更加有效的国际金融治理的最高级别论坛，并自觉地进行与时俱进的制度改革和创新。 |
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