管好“国家账本” ：需迫切解决六大问题文／尹中卿 6月30日，十二届全国人大常委会第二十一次会议分组审议了国务院关于2015年中央决算的报告和关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告。 2015年是新修改的预算法（简称新预算法）实施的第一年，也是全国人大常委会按照新预算法规定听取和审议决算报告和审计工作报告、审查和批准中央决算的开局之年。 2015年预算是新预算法实施之后的第一个年度预算。从决算报告和审计工作报告中可以看出，2015年中央预算执行和其他财政收支情况总体是好的。国务院及其有关部门认真贯彻落实党中央确定的方针政策，主动适应经济发展新常态，严格按照新预算法的规定开展工作，较好地完成了十二届全国人大三次会议批准的2015年中央预算。国家审计署依法对2015年中央预算执行和其他财政收支开展了审计，揭示了存在的突出问题，提出了很有针对性的建议。今年12月，全国人大常委会还要就审计查出问题整改情况继续听取国务院的报告。为了督促有关部门切实加强整改，全面完成2016年预算，顺利搞好2016年中央决算，管好“国家账本”，我认为至少有六个重大问题迫切需要研究解决。 第一，继续优化转移支付结构。按照新预算法的规定，转移支付安排使用情况是决算报告和审计工作报告的一个重点内容，也是全国人大常委会审查和批准中央决算的重点之一。今年12月，全国人大常委会还将听取和审议国务院关于深化财政转移支付制度改革情况的报告。经过多年改革，转移支付体系越来越规范，今年第一次向全国人大常委会提交了中央对地方转移支付分地区决算。但目前中央与地方事权和支出责任划分仍然不清晰。2015年，中央本级支出25542.15亿元，对地方税收返还5018.86亿元，转移支付50078.65亿元，中央对地方转移支付超过中央本级支出将近一倍。转移支付结构不合理，一般性转移支付28455.02亿元，专项转移支付21623.63亿元，专项转移支付总规模接近中央预算收入的30%，资金管理涉及50多个部门。从这次审计看出，一般性转移支付占57%，比上年下降2个百分点，其中1.35万亿元还有指定用途，特别是均衡性转移支付中有25%也指定了用途。这种状况不利于地方统筹安排财力，有些项目安排也不完全符合地方的实际需要。今后，还需要继续优化转移支付结构，科学设置转移支付体系，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上，确保均衡性转移支付增幅高于转移支付的总体增幅，大幅度增加对老少边穷地区的转移支付，充分发挥地方政府立足基层、了解实际情况的优势，进一步明确和落实地方政府在转移支付资金使用上的自主权。 第二，努力提高转移支付到位率。按照新预算法的规定，县级以上各级政府应当将对下级政府的转移支付预计数提前下达给下级政府，以便下级政府将其编入本级预算。中央对地方的一般转移支付应当在全国人大批准预算后30日内正式下达，专项转移支付应当在90日内正式下达。然而，2015年中央转移支付向地方下达的时间过晚。根据2015年中央对地方转移支付分地区决算，专项转移支付年初落实到地方的比例仍然偏低。在中央对地方专项转移支付21534.34亿元预算中，有10059.51亿元未落实到地方，占比接近一半。在中央对地方专项转移支付基建支出3826亿元预算中，有3280.62亿元未落实到地方，占比超过85%。根据审计工作报告，一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算安排的转移支付中，分别有2934.7亿元(占6%)、959.01亿元(占71%)、124.3亿元(占100%)未按规定时限下达。有的项目推进迟缓使大量资金结转，中央文化产业发展专项补助的18个项目年底结存1.99亿元(占补助总额的83%)；抽查的42个中央部门中，有6个部门和3家所属单位年底项目结转结余26.95亿元，还有1.77亿元通过以拨代支转入项目单位。今后要严格执行新预算法，进一步提高中央支出预算转移支付年初落实到地区的比例，提高预算到位率，并按规定时限下达。 第三，统筹整合专项资金。党的十八届三中全会决定和新预算法都提出了统筹整合专项资金的要求，国务院有关部门和地方积极采取措施，不断加大财政资金统筹整合力度。这次审计发现，由于专项资金管理权限分散在不同部门，按项目下达、分条线考核，主管部门对统筹整合存在“三不愿”：担心失去行政管理权不愿整合、担心职能被调整不愿整合、担心机构人员编制缩减不愿整合；基层政府存在“三不敢”：怕失去专项支持不敢整合、怕得罪主管部门不敢整合、怕影响业绩不敢整合。这导致财政资金统筹整合要求难以完全落实，多头管理和项目小、散、乱的状况还没有根本改变。审计抽查国家发展改革委向25个省安排的5806个乡镇卫生院周转宿舍建设专项补助中，单个项目仅5万元。尽管决算报告中中央专项转移支付项目已经从2014年的150项减少为2015年的96项，但审计工作报告仍然指出了专项转移支付多头管理的混乱状况。有52项专项转移支付实际又分解为301个具体事项，大多仍按原事项渠道、原管理办法分配。审计抽查的农业综合开发专项实际分解成13个具体事项，其中3个由财政部分配，10个由财政部分别会同其他5个部门分配；引导地方科技发展专项整合了财政部两个司分配的2个专项，实际上仍由这两个司按原有的两个管理办法分别分配。统筹整合专项资金任重道远。当务之急是研究修改重点事项与支出挂钩安排的法律法规，进一步加大清理、整合、规范专项转移支付项目的力度，逐步取消竞争性领域专项、以收定支专项，对目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的项目予以整合，严格控制引导类、救济类、应急类专项，改进专项资金管理模式，增强地方特别是基层安排资金的统筹性，加强对专项资金使用的监管和绩效考核，尽快改变专项资金“碎片化、部门化”弊端，切实提高专项资金使用的针对性和时效性。 第四，完善科研经费投入管理体制。过去五年来，“十二五”规划提出的24个主要指标，R&D经费投入强度未达预期目标，2015年仅为2.1%左右，与规划要求相差0.1个百分点。各级财政科技经费增速从2010年的18.4%降低到2014年的4.5%，其中，中央财政科技经费增速连续2年低于7%。2014年，R&D经费投入强度低于1.7%的省份有21个，低于1%的省份有11个，企业R&D经费投入占主营业务收入的平均比例仅为0.8%。从2015年中央支出决算看，科学技术支出仅完成预算的95.8%，远远低于中央本级支出完成预算102.1%的平均指标，也低于教育、文化体育、社会保障和就业支出完成预算的比例。在科技投入严重不足情况下，科研投入管理机制与科技创新要求也不适应，今年上半年甚至出现一些国家重点课题很少人或者没有人申请的尴尬、奇怪场面。从这次审计看，科研项目和经费管理制度还不完善，科研经费管得过死，有形成本占比大，智力成本补偿不够，科研成果转化率低。审计还发现，对科研单位和科研项目的检查繁多，加重了科研单位负担，如中科院所属85个院所2013年至2015年共接受各类检查评审3500多次，其中以“审计”之名进行的有760多次。在此期间，审计署对中科院部门预算执行审计中仅重点延伸了15个院所。这种状况与建设创新型国家、大众创业、万众创新等政策落实有很大差距。要加快清理修订相关制度，废止不符合当前实际的政策规定，建立健全适应改革发展要求的制度机制，完善相关配套政策、法规，着力推动建立符合科研规律、有利于调动和保护科研人员积极性、鼓励创新和多出成果、正向激励和容错免责的相关制度。在科研经费投入方面，要调整优化财政科技投入结构，切实加大财政对基础研究的投入力度，继续将财政科技资金重点用于支持市场机制不能有效配置资源的公共科技活动，支持提升原始创新能力。同时还要建立健全引导机制，调动地方、企业等增加基础研究投入的积极性。在科研经费管理方面，要继续深化科研经费管理改革，完善机制和制度设计，营造良好创新环境，提高科研经费使用效益。聚焦科研人员关心的主要问题，制定一系列务实管用、细化落地的政策措施，充分调动科研人员的积极性。 第五，促进政府投资基金稳健运行。近年来，各级政府设立的投资基金越来越多。从这次审计看，政府投资基金支持创新创业的作用尚未得到有效发挥。至2015年年底，中央财政出资设立的13项政府投资基金募集资金中，有1082.51亿元(占30%)结存未用。抽查创业投资引导基金发现，通过审批的206个子基金中，有39个因未吸引到社会资本无法按期设立，财政资金13.67亿元滞留在托管账户；已设立的167个子基金募集资金中有148.88亿元(占41%)结存未用，其中14个从未发生过投资。地方政府投资基金也存在类似现象，抽查地方设立的6项基金发现，财政投入187.5亿元中，有124亿元(占66%)转作了商业银行定期存款。在各级政府支出压力越来越大的情况下，促进政府投资基金稳健运行就显得更加重要。要切实加强对政府投资基金的规范管理，既要支持基金发展，引导民间资本投资，也要进一步规范政府投资基金的设立、运作和风险控制。要严格基金设立程序，强化预算管理，控制政府投资基金数量。要建立“利益共享、风险共担”机制，运用政府投资基金方式聚集重点产业，更好地发挥政府出资引导作用，确保投资基金政策性目标实现。要通过市场化运作，实现政府投资基金的募资、投资、投后管理、清算、退出规范化。各级政府要切实履行出资人职责，加强监督管理和风险控制，保障资金安全。 第六，严肃处理违规变相举债。新预算法实施以来，各级政府依法加强债务管理，要求所有地方政府债务都要分类纳入限额、纳入预算，通过完善地方政府债券发行制度、推进地方融资平台公司市场化转型，在妥善处理存量债务、控制债务规模方面取得重大进展。然而，近来一些地方又通过“明股暗债”“兜底回购”等方式变相举债，有的地方违规提供担保，有的地方出现一些隐性债务。从这次重点审计看，至2015年年底，11个省本级政府债务余额8202亿元、或有债务余额10970亿元。与2014年年底全国地方政府债务余额15.4万亿元、或有债务余额8.7万亿元对比，或有债务余额增加可谓突飞猛进。抽查发现，至2015年年底，浙江、四川、山东、河南通过违规担保、集资或承诺还款等方式，举债余额为153.5亿元。内蒙古、山东、湖南、河南在委托代建项目中，约定以政府购买服务名义支付建设资金，涉及融资175.65亿元。浙江、河南、湖南、黑龙江在基础设施建设筹集的235.94亿元资金中，不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺。一些地方还反映，2015年， 国家开发银行等政策性银行还从中国邮政储蓄银行举借近万亿元，在中央财政贴息之后转借给地方设立专项建设基金，地方政府作为项目资本金又进一步增加杠杆，实际上也是隐性债务。我们必须充分重视变相举债、违规担保和隐性债务的潜在风险，积极采取措施继续强化地方政府债务监督，密切关注、防范和化解“明股暗债”、“兜底回购”、固化收益等可能增加政府债务风险的隐患。专项建设基金运作应坚持市场化原则，严格按照规定投放和使用。地方政府只能通过发行政府债券方式举债和为外债转贷提供担保，除此之外不得以任何方式举债，不得在批准的限额之外通过企业举借政府债务，也不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保承诺。对地方政府违法违规举债或担保，要严格按照预算法规定追究责任，推动地方政府债务置换，不断消化债务存量，严格控制债务增量。 （作者系全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员） |
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