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作者: 詹承豫，中国政法大学政治与公共管理学院公共事业管理系主任，副教授； 徐浩，清华大学公共管理学院博士研究生。 一、韩国应急管理体系的演变历程 韩国应急管理体系主要指在韩国政府组织体系中履行安全管理和防灾职能的机构设置，相当于我国应急管理“一案三制”系统中的体制。作为单一制国家，韩国地方政府（市道、市郡区）基本沿袭了中央政府的一套机构设置。从历史视角来看，韩国应急管理体系经历了多次幅度较大的变革，呈现出显著的阶段性特征。以主要安全管理法律的颁布或者修订为关键时间节点，本文将韩国应急管理体系演变分为4个阶段。
（一）1995年之前：民防卫体系下的单灾种应对阶段
韩国建国后，在安全问题上面临的最大挑战是朝鲜半岛局势的动荡。这一时期韩国的灾难安全管理是在民防卫体系下进行的。1975年韩国颁布了《民防卫基本法》，对于民防事务的范围界定为“可能危害国家或者局部地区的安全和秩序的灾难事件，包括敌对军队的入侵”，对于民防的任务规定为“在政府统一指挥下，开展防空、防灾、抢救、恢复活动，并对军队作战提供运输、构筑工事等劳务支援”。民防卫体系将战时动员和灾难应急动员相结合，将一般居民统一进行军事化编组纳入民防卫队伍。 另外，由于经济发展没有达到人为和技术灾难频发的阶段，自然灾害成为应对的主要事件类型。这一阶段，韩国应急管理体系的主要特征是“单灾种”应对。在机构设置上，主要履行安全管理和紧急救助职能的机构是隶属于内务部的消防局，其设置可以追溯到1948年内务部设立治安局消防科。
（二）1995-2004年：分大类应对的有限整合阶段
1995年，韩国三丰百货坍塌事件造成了500余人丧生。这一事件触发韩国政府灾难安全管理的范围从之前以自然灾害为重点向全灾种转变，涵盖自然灾害、人为和民防卫灾难事件。1995年7月《应急管理法》颁布并实施，1995年颁布了《自然灾害对策法》，整合了其他法律中关于不同类型自然灾害应对的规定，三大类事件主要应对机构如表1 所示。 这一时期，灾难安全管理和防灾职能主要是由内务部履行，1995年隶属于内务部的民防卫本部升级为民防卫灾难统制本部，下设4个局：民防卫局、灾难管理局、防灾局和消防局。由于这一阶段灾难类型仍以自然灾害为重点，韩国政府设置了自然灾害对策委员会和中央自然灾害对策本部，进行自然灾害应对的部门协调。自然灾害对策委员会涵盖25个来自各部处的人员，内务部长官担任委员长；自然灾害对策委员会设立常设办事机构——中央自然灾害对策本部，由内务部长官担任本部长，执行具体工作。
（三）2004-2014年：构建综合化应急管理体系阶段
2003年2月，韩国发生了大邱地铁纵火案，造成了190余人身亡以及140余人受伤。9月台风“鸣蝉”灾害造成110余人身亡以及高达47亿美元的经济损失，这两起事件触发了韩国政府新一轮的应急管理体系建设。2004年3月11日，《应急和安全管理基本法》颁布，《应急管理法》废止，《应急和安全管理基本法》整合了《应急管理法》和《自然灾害对策法》中对灾难种类的适用规定，成为全灾种应对的法律规范。 2004月6月1 日，韩国成立安全管理和紧急救援机构——消防防灾厅，消防防灾厅的设立以“预防灾难、实践安全”为口号，以实现“Safe Korea”为目标，整合了之前由民防卫灾难统制本部以及其他各部处下属的具有消防防灾职能的机构。消防防灾厅的设置，加速了韩国对应急管理体系的整合过程，但消防防灾厅在规格设置上仍是副部长级机构，隶属于行政安全部。 另外，通过设置中央安全管理委员会和中央灾难安全对策本部，强化重大灾难安全事故中的统筹、协调和指挥能力。中央安全管理委员会和中央灾难安全对策本部是基于之前的自然灾害对策委员会和中央自然灾害对策本部发展而来，可以说是由自然灾害应对向全灾种应对的“升级版”。中央安全管理委员会，由国务总理担任委员长，负责审议、统筹、调整安全管理相关重要政策，协调安全管理的相关部处关系等。中央灾难安全对策本部设立在行政自治部（后为行政安全部、安全行政部）下，由行政自治部长官担任本部长，负责统筹、调整重大灾难事故的预防、防灾、应对、恢复等事项，扮演了重大灾难事故应对中决策、指挥和协调多重角色。
（四）2014年以后：构建“规格较高、规模较大”的国民安全处阶段
2014年，韩国“世越号”客轮沉没事故造成300余人遇难，政府的应急处置与救援行动饱受诟病，11月《政府组织法》修订并通过；12月《应急和安全管理基本法》修订并通过。《政府组织法》修订的主要内容是设立国民安全处和人事革新处，其中国民安全处的设立是应急管理体系变革的核心内容，新设立的国民安全处由1万余人组成，属于国务总理室直属机构，旨在解决因“世越号”沉船事故暴露的韩国应急管理体系的不协调问题，扮演“安全指挥塔”的角色，机构设置如图。 《应急和安全管理基本法》的修订进一步明确应急管理体系变革的规定：在大规模灾难发生时，由国务总理行使指挥权；加强新成立的国民安全处在灾难、安全等领域的协调统筹管理功能；规定灾难地区消防队队长的现场搜救工作指挥权。安全管理职能的地位得到进一步提升，国民安全处将在安全管理与灾难处置中处于核心作用。2014年应急管理体系变革的另一个重要特点是将安全管理职能从主管内务的安全行政部（前身为行政自治部）剥离出来。一直以来，安全管理和防灾职能一直从属于主管内务的部门，中央灾难安全对策本部作为重大灾难事件的统筹协调机构，也是由安全行政部主导。2014年的政府组织变革中，新设立的国民安全处直接向总理报告，中央灾难安全对策本部的权限也移交给了总理。 二、韩国应急管理体系的演变动因 应急管理制度安排是一个不断完善的过程，但是制度变革需要克服现有职责安排的阻碍以及担负相应的制度创设成本。外部压力推动与自上而下权威引导的结合可能更能够解释政府组织体系的演变动因特征。通过对韩国应急管理体系演变过程的描述性梳理，可以发现两个主要的演变动因：重大灾难安全事件的推动以及更广泛政府机构改革的引导，前者提供了环境条件，后者提供了内部动力。
（一）重大灾难安全事件的推动
在重大灾难安全事故的推动下，韩国政府对灾难种类的重视范围不断扩展，对履行应急管理职能的机构不断进行调整。 如表所示，在发生某一特定类型的重大灾难事件并出现无法有效应对的情况后，韩国政府会有针对性地进行体系的转变。例如，1994年成秀大桥倒坍事件与1995年三丰百货商店坍塌事件，就促使韩国政府加强对人为灾难的应对；2003年大邱地铁纵火案与2003年“鸣蝉”台风灾害发生之后，韩国政府从“单灾种”应对转向“全灾种”应对；2014年“世越号”沉船事件，则促使韩国政府建立了“规格较高、规模庞大”的国民安全处。
（二）总统换届后政府机构改革的引导
韩国新一任总统上台后，往往会进行大刀阔斧的政府机构改革。灾难安全管理体系作为政府组织体系的一部分，作为机构改革的配套措施或者主要内容，进行相应的调整。在几次政府机构改革中，应急管理体系变革存在不同的特征。例如，金大中与李明博上任后都通过合并机构的方式实现政府规模的缩减，履行安全管理职能的机构也进行了合并；而卢武铉上任后为了提升政府治理能力，则开始增加政府机构设置，设立了专门履行安全管理职能的消防防灾厅。重大灾难安全事件通过外部的压力促使政府意识到体系变革的必要性和紧迫性，而具体变革措施的制定和实施则需要内部权威性的推动。重大灾难安全事件的推动与总统换届后政府机构改革的引导，共同促使韩国应急管理体系持续变革。 三、韩国应急管理体系演变的内在逻辑 韩国政府先后制定了《洪灾与救援法》《台风洪灾对策法》《应急管理法》《自然灾害对策法》以及作为灾难安全管理基本法的《应急和安全管理基本法》等法律法规，从“单灾种”应对逐渐转变为“全灾种”应对。相应地在应急管理体系建设上，设置有效力的灾难安全管理专门机构和协调机制，进行灾难状态下的统筹、指挥、紧急救助等工作，实现综合化管理。 2004年《应急和安全管理基本法》颁布并实施，设立消防防灾厅（NEMA），旨在进行安全管理资源和功能的全面整合。消防防灾厅在一定程度借鉴了美国联邦应急署（FEMA）的机构设置，但不同的是美国联邦应急署具有弹性的层级设置（隶属于国土安全部，但在危机状态下直接向总统负责），这是韩国消防防灾厅所不具备的。韩国消防防灾厅主要履行预防准备、紧急救助职能，缺乏灾难状态下的协调指挥职能，这一工作仍然是通过中央安全管理委员会以及中央灾难安全对策本部（安全行政部）进行。但是，中央安全管理委员会与中央灾难安全对策本部则存在固有的缺陷：中央安全管理委员会，主要是在紧急状态下通过“一事一议”的会商制度进行决策，在突发性灾难应对中却无法发挥效力；中央灾难安全对策本部主要履行协调以及紧急状态下指挥的职能，以安全行政部为主导，由于具体细则规定的缺乏，实践中仍面临诸多协调困难。在“世越号”沉船事故中，安全行政部（下设中央灾难安全对策本部）和海警、海军、海洋水产部各自为战，就是典型的例子。 2014年《政府组织法》与《应急和安全管理基本法》修订后，新设立的国民安全处在规格、人力配置上都得到了大幅度的提升：规格设置上国民安全处直属于国务总理室，强化了其协调权威；人力配置上，新设国民安全处合并了消防防灾厅和警察厅的公务员，工作人员达到1万人，成为一个规模庞大的机构。 从1997年美国政府设立联邦应急署，在中央层面将综合化灾难安全管理制度化之后，综合化已成为世界各国广泛应用的安全管理模式。可以说，近20年韩国应急管理体系变革的内在逻辑是在不断借鉴并实践美国的综合化安全管理模式，实质是通过整体性政府的路径，实现安全管理资源与功能的整合，而不是简单地进行部门的机械合并。2014年，韩国政府设立了“规格较高、规模较大”的国民安全处，但是否能有效率地进行灾难应对还是一个有待观察的问题，因为庞大的官僚机构意味着层级复杂、指令难以往下贯通，所以有韩国学者认为此次变革只不过是把之前部门间的协调问题内部化而已。 四、结论与讨论 第一，通过对近20年韩国应急管理体系演变的分析，可以发现，其演变的触发更多是外生性的，源于某一事件暴露了应急管理体系的弱点；而演变的实现则是通过顶层设计进行自上而下权威性推进。回归到我国的应急管理体系，2003年后“将零散的单灾种突发事件应对提升为在政府层面的全类型突发事件综合应急”，2008年以后国家层面的应急管理体系架构进入一个平缓的发展阶段，但是面对社会转型的新形势、突发事件的新特征，现行的应急管理体系面临着新挑战。回顾韩国应急管理体系的演变，在推动我国应急管理体系变革的原则性经验上，可以得到一些借鉴。制度设计者需要有足够远见和整体性考量，以适应现阶段及未来阶段的应急管理需求。韩国应急管理体系的变革是由焦点事件引发的社会问题倒逼的，而不断的变动对于应急主体的责任确定是不利的，容易出现应急管理功能的真空或者扯皮。 第二，“分部门式”应急管理在进行复合型、跨域型重大灾难事故的应急处置与救援中日益缺乏效力。应急管理体系面临的关键问题是如何解决应急资源整合与应急工作专业化的矛盾。是否能够有效协调各相关部门迅速整合资源，成为现阶段应急管理是否有效的关键影响因素。对韩国应急管理体系演变的分析，可以得到两点经验性的教训：一是通过非常设、“一事一议”的会商制度，例如中央安全管理委员会，在突发事件的应急响应与处置中难以发挥效力，尤其是在复合型、跨域型巨灾中。二是模糊的协调机制和框架，例如中央灾难安全对策本部，容易导致机构间指挥混乱，而在高度时限压力下，这一问题是致命性的。 我国应急管理实践通过设置应急办与应急专项指挥部，实现综合化协调与专业化应对的统一。应急办作为应急管理日常办事机构，履行应急值守、信息汇总和综合协调功能，但现阶段存在定位、资源配置的问题。应急专项指挥部由分管领导与主责部门牵头进行特定类型事件的应急管理。其中，应急专项指挥部依据地方突发事件应对的需求设置，数量和构成上不尽相同。相对于韩国，我国的体系优势在于不同类型事件的应对由分管领导负责，在层级上规避了统筹困难的问题，极大增加了协调权威，但是这又导致了另外一个问题：事件应对的效果很大程度上取决于领导相机决策的质量和速度，这无疑加大了应急效果的不确定性。 通过对韩国应急管理体系演变的分析，结合我国应急管理体系现状和实践，需要在以下两个方面进行改革。首先，综合协调部门应该是一个常设的、权威的、具有独立地位的、直接隶属于国家最高行政首脑，向其汇报工作并对其负责的部门。可以按照大部门改革的思路，在资源整合的基础上组建一个专司公共应急管理的新部门。现阶段，成立一个类似于韩国国民安全处，直属于行政首脑的应急管理综合机构存在一定困难。对于机构如何进行设置可能存在更为广泛、复杂的影响因素与讨论空间，但仍然存在一些共识性的经验。例如，在层级设置上，可以更具弹性，尤其是在发生跨域性、复合型重大突发事件时可直接向行政首脑报告和负责。其次，机构间协调机制在“主管领导—主责部门”牵头的专项指挥部，即“分类管理”的基础上进一步明确协调机制。 本文刊发于《国家行政学院学报》，经本公众号重新排版，引用请上中国知网下载原文。
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来自： yangqing5417 > 《应急管理体系》
