社会力量参与社区矫正问题研究

社会力量参与社区矫正问题研究

文/高贞 陈志海

我国自2003年开展社区矫正试点以来，在社会力量参与社区矫正方面进行了广泛的探索，取得了明显成效，积累了有益经验。《社区矫正实施办法》（以下简称《办法》）对社会力量参与社区矫正工作作了原则性规定，2014年11月，司法部与有关部门联合下发《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》（以下简称《意见》），对组织社会力量参与社区矫正工作提出了指导性、政策性意见，对建立社会力量参与社区矫正工作机制具有重要意义。但也应当看到，目前社会力量参与社区矫正工作存在一些迫切需要研究解决的问题。

一、我国社会力量参与社区矫正工作的实践探索

社区矫正工作开展以来，各地紧紧依靠基层组织，从实际出发，积极探索各种方式，广泛发动人民群众参与社区矫正工作，取得了良好效果。

（一）我国参与社区矫正社会力量的界定

根据现行的《实施办法》、《意见》和一些地方的实践经验，我国参与社区矫正的社会力量，可以概括为：与国家专门的社区矫正力量相对的、为社区矫正工作提供支持、协助和配合的社会人力、组织和设施、技术、资金等社会资源的总称。

从主体来讲，参与社区矫正的社会力量主要包括：社会工作者、志愿者；有关部门、村（居）民委员会；社区服刑人员所在单位、就读学校、家庭成员或者监护人、保证人等。

从参与社区矫正内容和方式上讲，主要包括：（1）由政府有关部门公开招聘的社区矫正社会工作者在社区矫正机构中专职从事相关社区矫正工作；（2）由社区矫正机构通过多种方式向具有社区矫正服务能力的社会组织购买服务，涉及参与疏导心理情绪、纠正行为偏差、修复与家庭和社区关系、恢复和发展社会功能、引导就学就业等项目服务；（3）社区矫正志愿者自愿无偿协助对社区服刑人员开展法制教育、心理辅导、社会认知教育、技能培训等工作；（4）村（居）委员会及时掌握社区服刑人员思想动向和行为表现，积极协助社区矫正机构做好社区服刑人员的困难帮扶、社区服务等工作，及时向社区矫正机构反映社区服刑人员情况，发动引导社区社会组织、志愿者和居民群众广泛参与社区矫正工作；（5）社区矫正机构按照规定为每一名社区服刑人员建立矫正小组，组织有关部门、村（居）民委员会、社会工作者、志愿者、社区服刑人员所在代为、就读学校、家庭成员或者监护人、保证人及其他有关人员共同参与、落实社区矫正措施；（6）企事业单位通过捐赠物资、提供工作岗位、提供技能培训、提供专业服务等方式，为社区服刑人员回归社会提供帮助；（7）鼓励企事业单位、公益慈善组织和公民个人对社区矫正志愿服务活动进行资助，形成多渠道、多元化的筹资机制。

可见，社会力量在社区矫正机构的组织、指导下，协助、配合社区矫正机构广泛开展教育矫正、帮扶等方面的相关工作，发挥着独特的不可替代的作用。但是，相对于专职执法队伍而言，社会力量是社区矫正工作的辅助力量，他们不能承担社区矫正执法、监管等方面的职责，对于教育矫正最终整体的质量和效果也不应承担直接责任，只是在其参与的范围内，根据协议、约定承担相应的责任。

（二）实践探索的基本情况

据司法部社区矫正局统计，截至2015年12月底，全国从事社区矫正工作的社会工作者82634人、志愿者689712人。截至2013年底，北京、上海等14个省（市、区）共成立了142家开展社区矫正社工服务业务的民办机构。

社工及社会组织开展工作的情况。各地社区矫正社工的招聘、使用和管理大致有以下几种方式：一是由司法行政部门直接面向社会招聘的方式。被聘用者与县（市、区）司法局签订劳动合同。二是通过司法行政部门向民间社工组织购买社工服务的方式。司法行政部门与民间社工组织签订购买社工服务的合同，由民间社工组织向社区矫正机构派遣社工。三是通过民政部门聘用的方式。民政部门与民间社工组织签订聘用社工的合同，由民间社工组织向社区矫正机构派遣社工。四是由街道（乡镇）、县级司法行政机关委托劳务公司招聘的方式。被聘用者与劳务公司签订劳动合同。

基于我国中西部地区社会组织欠发达和社区矫正专职人员严重不足的现状，目前各地探索的以各种不同方式招聘或派遣社工作为专职社区矫正工作人员的做法，不失为一种符合国情的务实选择，值得总结推广，并争取相应政策予以保障。而通过政府向社会组织购买服务项目的方式则代表了未来的方向，可以通过政策和相关工作机制培育、引导社会组织逐步扩大。

志愿者开展工作情况。从事社区矫正志愿服务活动的人员中，包括街道、村（居）委会工作人员、离退休人员、社区居民及学生等。志愿者为社区服刑人员提供帮助的时间一般是不固定的，多是利用业余时间，或者寻找双方合适的时间。帮助的方式主要以访谈、帮助协调有关关系、协调组织有关活动等。有的地方还探索成立为社区矫正提供志愿服务的组织。

其他组织和人员参与社区矫正的情况。除了以上社工及组织、志愿者及组织外，多数村（居））民委员会在社区服刑人员的困难帮助、社区服务等工作方面协助社区矫正机构工作。企事业单位参与社区矫正形式多样，有的通过为社区服刑人员提供临时就业场所、就业培训基地、公益劳动场所，为社区矫正场所建设提供场所、资金或者技术支持等方式，参与社区矫正工作。

此外，社区服刑人员所在单位、就读学校、家庭成员或监护人、保证人等，是最了解社区服刑人员的，他们融组织管理和亲情感化为一体，对社区服刑人员的教育、感化、矫正有不可替代的作用。这些组织和人员主要是通过参加矫正小组的方式协助社区矫正机构进行工作。

（三）实践中的主要问题分析

第一、参与社区矫正工作的各类社会力量职责定位有待进一步明确。从目前实践中情况来看，多数地方没有将社工作为一种专业力量来看待和使用，而是作为人手来使用，有的承担执法工作，有的则作为勤杂工，与真正意义上的具有专业技能和理念的社工有很大的差距。实际上，在社区矫正领域服务的社工绝大多数（90%）既没有社会工作专业背景、相应的学历，也没有社会工作的实践经验。志愿者提供社区矫正服务缺乏法律依据，其权利义务即提供服务的风险责任、人身安全等也缺乏法律保障。村（居））民委员会参与社区矫正的性质、权利义务、参与方式不明确，有的社区管理比较规范，村（居）民委员会参与的力度和效果就要好一些，反之就要差一些，有的甚至徒具形式。人民团体如何参与社区矫正工作还只是个别地方的探索，如何利用他们的资源和优势需要研究。

第二、社会力量参与社区矫正工作的政策保障不到位。比如，社工待遇低，队伍不稳定。社区矫正志愿服务面临经费不足、社会捐助渠道不畅的问题，需要相关政策予以保障。企事业单位参与社区矫正缺乏政策支持。

第三，社会力量参与社区矫正的组织机构和工作平台有待发展和完善。目前社工服务机构少又难成规模，制约了社工力量的培养和壮大，很难达到为社区服刑人员提供专业化社工服务的水平，更达不到以社工组织为主体承接社区矫正项目的需要，与发达国家存在较大的差距；缺乏专门为社区矫正提供服务的志愿者组织，难以统一安排、协调、管理和监督社区矫正志愿服务活动，以至发挥志愿者作用有限，这方面也与发达国家存在较大差距；矫正小组发挥作用不够，在具体的矫正计划和安排、效果的评估方面，需要加以规范和完善。

第四，社会支持氛围亟待培育。我国整体的志愿服务环境和氛围尚没有完全建立起来，公民的志愿服务精神个习惯没有培育起来；企事业参与社区矫正的积极性不高。

二、社会力量参与社区矫正的立法建议

（一）明确社会力量在社区矫正工作中的职责定位

国家专门的社区矫正机构是社区矫正工作的执法主体，履行刑罚执行的职责。社会力量是协助、配合社区矫正机构参与社区矫正工作的社会力量。因此，在社会力量参与社区矫正制度设计时，要体现鼓励、支持和提供工作保障的导向，切忌将社会力量参与社区矫正工作行政化、强制化。同时，鉴于我国村（居）委员会作为基层群众自治组织在社会安全稳定方面的作用，村（居）委员会参与社区矫正、是贯彻群众路线、专群结合方针处理、治理犯罪和社会治安问题的重要体现，既符合群众需要，也是其职责所在，应该有一定的强制性要求。另外，社区服刑人员所在单位、就读学校、家庭成员或者监护人、保证人及其他有关人员因其与社区服刑人员的特殊关系，对特定社区服刑人员的教育矫正有特殊作用，应对他们参与社区矫正工作作出明确要求。

有关立法建议：一是明确村（居）委员会、社区服刑人员所在单位、就读学校依法参与社区矫正工作；家庭成员或者监护人、保证人及其他有关人员应当协助落实社区矫正措施。二是明确国家支持和鼓励社会团体、企事业单位等社会组织和志愿者参与社区矫正工作；国家鼓励社会对社区矫正提供资金捐助。三是明确对社区矫正工作中作出突出贡献的组织和个人，人民政府、司法行政部门应当给予表彰、奖励。

（二）明确不同社会力量参与社区矫正的内容、方式

鉴于不同社会两参与社区矫正特点、作用不同，建议立法中分别对其参与社区矫正的内容、方式予以规定。

一是明确通过政府购买社会服务的方式，支持、引导社工组织及其社工参与社区矫正工作，在困难帮扶、矛盾调处、人文关怀、心理疏导、行为矫治、关系调适等方面为社区服刑人员提供专业化服务。

二是明确志愿者及其组织在社区矫正机构的组织下，协助开展社区矫正工作，在对社区服刑人员开展法治教育、心理辅导、认知教育、技能培训、帮扶等方面提供相应的志愿服务。

三是明确村（居）委员会应当协助社区矫正机构了解、掌握社区服刑人员的表现、协助解决社区服刑人员的困难。协助组织社区服刑人员进行社区服务活动。

四是明确企事业单位、人民团体通过捐赠、提供工作岗位、引导就业、提供技能培训、提供专业服务等方式参与社区矫正工作，按照国家有关规定享受税收优惠政策等。

五是明确矫正小组的工作机制，规定：社区矫正机构应当为社区服刑人员确定矫正小组，小组成员由矫正机构专职人员、村（居）民委员会人员、社工、志愿者、社区服刑人员所在单位、就读学校、家庭成员或监护人、保证人等组成，根据各自的特点、特长，落实相应的矫正措施。

（三）明确社会力量参与社区矫正工作的经费保障

建议立法中规定：各级政府应将政府购买社会矫正社工岗位或项目服务的经费列入财政预算；社区矫正机构应当为志愿者及其组织参与社区矫正工作提供需要的经费及设施支持；社区矫正机构应当支付

村（居）民委员会协助开展社区矫正工作的工作经费。

三、社会力量参与社区矫正的有关政策制度建议

（一）推动社会力量参与社区矫正的组织建设

在社工组织管理建设方面，一是推动设立专门的社区矫正社会工作团体组织。我国设立了社会工作联合会，可以在该联合会下组建中国社区矫正社会工作联合会，在各省（市、区）、地（市、州）、县（区、市）设立相应的分支机构，承担对社会矫正社工进行管理、培训、注册、资格认证、研究制定行业标准、执业规范、监督、评价等职责。二是培育、扶持民办社会工作服务机构。应当将培育、扶持民办社区矫正社会工作服务机构建设纳入到国家民办社会工作服务机构建设整体规划中，加快社区矫正民办社会工作服务机构建设步伐。

在志愿者组织建设方面，可以考虑依托现有的志愿者服务组织，组建相应的社区矫正志愿者服务组织。在中国志愿者服务联合会、中华志愿者协会下组建社区矫正志愿者联合会或者协会。

在其他社会力量组织建设方面，可以总结推广地方经验，比如江苏等地，成立了矫正协会、社区矫正工作协会，为企事业单位等其他社会力量参与社区矫正工作搭建平台，牵头组织、发动、整合相应的企事业单位参与到社区矫正工作中。

（二）建立完善政府购买社区矫正服务的机制制度

一是探索建立社区矫正机构定期发布购买社区矫正服务项目的机制。二是建立以招投标方式决定购买社区矫正服务的制度。三是建立社区矫正机构购买服务的合同管理、监督和专家评估制度。

（三）建立完善社会力量参与社区矫正的激励政策

一是建立相关工作保障制度。包括提高社工的待遇，制定有利于他们职业发展的空间的配套政策措施，为社会力量参与社区矫正提供需要的设备、技术及其他条件支持，建立社会力量参与社区矫正的信息管理、信息共享平台等。二是建立相应的奖励政策。对积极参与社区矫正工作的社工、志愿者及其他人员，给予就业、上学、晋升等方面的倾斜政策，在同等条件下优先录用、录取和提拔，并对有关人员给予表彰和物质奖励。三是完善相关优惠政策。建议根据《意见》进一步明确政府有关部门根据企事业单位捐赠资金物资、提供工作岗位、提供技能服务的情况，核免税收，并明确简便易操作的减免程序。除免除税收外，还应对这些单位给予相应的扶持政策，例如提供资金，技术项目支持等，明确个人捐赠也应该减免所得税。

（四）建立完善对社会工作者、志愿者及相关人员的教育培训、资格认证制度

对社工、志愿者、村（居）委员会的成员、社区服刑人员所在单位人员、就读学校人员、家庭成员或监护人、保证人等都需要进行必要的教育培训。培训工作由社区矫正机构牵头，就社区矫正的性质、有关法律法规及服刑人员的教育矫正、帮困扶助等方面的政策，同时还就与社区服刑人员沟通的技巧等进行培训。

此外，应该从学生开始培育整个社会的志愿、公益精神。我们应从小学甚至幼儿园教育起就要开始引导学校将志愿服务和公益活动纳入学生考核评价体系中，培育公民的志愿、公益精神和习惯。

建立完善相关考试资格认证制度。人力资源和社会保障部、民政部2006年印发了《社会工作者职业水平评价暂行规定》和《助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法》，将社会工作者职业水平评价制度，纳入全国专业技术人员职业资格证书制度统一规划中。社区矫正的社会工作者的专业水平评价及资格认证制度应纳入全国社会工作者的专业水平评价及考试、认证体系中，但应该增加实践的课程及工作经验的评价标准。应在法律上明确，社区矫正机构应该使用取得社会工作者职业水平证书的人员为社区矫正人员提供有关专业服务。对志愿者及其他社会力量，通过培训也应该发给相应的培训证书。通过志愿者组织及相关组织注册、资格认证后从事社区矫正志愿服务工作。

（五）建立完善多元化社会力量参与社区矫正的筹措资金的渠道和机制

从国外志愿服务的资金来源的情况看，资金来源是多渠道，包括政府、个人、企业、基金会以及志愿者组织运营收入等。在我国目前的国情和环境下，应该建立以财政资金投入为主、社会资金、公益资金为辅的资金筹措机制。财政资金投入主要通过政府购买服务的方式，通过直接投入资金扶持民办社会工作服务机构、志愿服务组织以及村（居）委员会等方式，来保障社会力量参与社区矫正的相关经费。由于我国个人、企业等社会捐款相对较少，财政经费应该占相对高一些的比例，可以考虑占50%左右。尤其是在社区矫正社会工作服务及志愿服务建立和发展的初期，应该加大财政资金在这些领域的投入，以扶持民间机构的设立和运作。同时，应该建立个人、企事业单位捐赠的体制机制，畅通捐资的渠道，可以考虑设立专门的社区矫正基金会或在其他基金会中设立专门分会，以便从社会各界获得资金支持。