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（载《行政与执行法律文件解读》2010年第11辑）
【要旨】 房屋所有人出卖房屋后，对其所卖房屋不再拥有所有权。其与房地产管理部门将该房屋登记给买房人的行为没有法律上的利害关系，不具有对该房屋登记行为提起行政诉讼的原告主体资格。
2010年第2期《人民司法·案例》刊登了赵庆金先生的文章《房产转移登记的审查标准》（以下简称《房文》），基本案情是： 原告李女（为叙写方便，本文所涉地名、人名、单位名均未用《房文》中原名——笔者注）。 被告某区房地产管理局。 第三人王女（与原告系儿媳、公婆关系）。 2008年7月28日，应原告申请，被告将坐落于某村的一宗房屋登记在原告名下并对其颁发了房屋所有权证。2008年7月29日，原告与其长子、第三人之夫陶男签订卖房协议，将该房以1.3万元的价格卖给了陶男。2008年8月，陶男向被告提出房屋产权移转登记申请，请求将该房屋转移过户至其名下，并与原告一同到被告处办理相关手续。被告经审查，向陶男颁发了房屋所有权证。2008年8月28日，陶男因病死亡。2009年2月16日，原告提起行政诉讼，以其与陶男签订卖房协议及到被告处办理房屋产权移转登记手续时患脑梗塞、神志不清，非真实意思表示为由，请求撤销被告对陶男颁发的房屋所有权证。某区人民法院审理后认为，原告提交的其因脑梗塞于2008年2月3日至28日在某区人民医院住院的病历中没有关于神志不清的任何表述，不能证明其与陶男签订卖房协议及到被告处办理房屋产权移转登记手续时神志不清。且原告于2008年3月因赡养问题向法院提起民事诉讼，2009年2月又向法院提起行政诉讼，两次起诉均显示其意思表示清楚，具有辨认能力。原告代理人还提出陶男没有向原告支付购房款，但此债权关系不影响具体行政行为的合法性。被告对陶男颁发房屋所有权证的行为事实清楚、程序合法，遂依照行政诉讼法第五十四条第（一）项之规定，判决予以维持。《房文》认为，本案争议的焦点是原告在签订卖房协议以及到房产登记部门办理移转登记手续时神志是否清醒，所做出的意思表示是否真实。若原告在签订卖房协议和办理房屋产权移转登记手续时处于神志不清、不知情状态，则原告所签订的卖房协议、办理的登记手续无效。《房文》同时认为，原告与陶男共同到被告处办理房屋移转登记手续，被告在确定此为申请人和权利人真实意思表示的情况下，进行了房屋移转登记，对陶男颁发了房屋所有权证。根据物权法第十二条，房屋登记办法第十二条、第十八条第一款、第二十条、第八十六条相关规定，被告完全按照法定审查内容和登记程序完成了房屋移转登记手续。被告在其职权范围内已经做到了审慎合理。因此，人民法院作出维持被告颁发给陶男房屋所有权证的判决是正确的。 笔者认为，本案给原告诉讼主体资格，进行实体审理并作出判决欠妥。根据本案的事实，应当认定原告与被诉房屋登记行为没有法律上的利害关系，没有提起本案诉讼的主体资格，并以此为由裁定不予受理或者驳回起诉。分析如下： 一、关于行政诉讼原告主体资格的确定标准 行政诉讼原告主体资格，是指法律认可的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的主体条件。确定行政诉讼原告主体资格是利益衡量的结果。根据行政诉讼法的立法目的，行政诉讼一方面要“保护公民、法人和其他组织的合法权益”，一方面还要“维护和监督行政机关依法行使职权”，二者必须达到某种平衡。通过这种平衡，既能达到应当保护的行政争议当事人合法权益的目的，又能在恰当的范围内监督依法行政。从而既不能因为对原告资格的界定过于狭窄而使应当获得救济的利害关系人无法获得救济，又不能因为对原告资格界定过于宽泛而使得行政机关动辄得咎。[①]因此，界定原告主体资格的目的“是为了防止滥诉，正确的执行司法审查的职能，使司法审查成为解决争端、保证行政机关合法地行使职权、尊重个人权益的工具，而不是成为妨碍行政的绊脚石。”[②] 行政诉讼法关于原告主体资格的规定，主要体现在行政诉讼法第二条和第四十一条的规定中。其第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十一条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织;……”据此，行政诉讼原告是（主观上）认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。这是确定行政诉讼原告资格的主观标准。在此基础上，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第十二条，参照行政诉讼法第二十七条的规定，[③]又对提起行政诉讼的原告主体资格作出限制性规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”据此，“法律上利害关系”就成了确定行政诉讼原告主体资格的客观标准。 确定行政诉讼原告主体资格的主观标准和客观标准不是孤立的、绝对的，不能将其中之一绝对化、片面化。如果片面地强调主观标准，因为起诉人“认为”其受到的“侵犯”是非常不确定，甚至是子虚乌有，没有任何可能的，如此就会使原告资格变得过于宽泛，使一些并不是真正行政争议的案件诉至法院，使行政行为动辄被诉，就会影响行政效率，浪费行政成本。如果过分地强调客观标准，先确定实体上已经被违法的行政行为客观“侵犯”了的合法权益，再回过头来确定原告的主体资格，将起诉权与胜诉权混为一谈，也是不可取的。如此将会使原告资格变得过于严格，等于先实体审理，再程序审查，本末倒置。 将主观标准和客观标准有机地结合起来，可以比较准确的确定行政诉讼的原告主体资格。起诉人的主观“认为”是发生行政诉讼的动因——如果没有起诉人的主观“认为”，即使行政行为客观上侵犯了其“合法权益”，也不会有行政争议，不会有人提起行政诉讼。这正是立法者作出行政诉讼法第二条规定的目的之所在。《若干解释》第十二条的规定则是对前述范围内起诉人的过滤和梳理——主观上“认为”行政行为侵犯其“合法权益”的起诉人，还必须在客观上与被诉行政行为存在“法律上利害关系”。只有存在“法律上利害关系”，才有诉之利益，[④]人民法院才会启动行政诉讼程序，对被诉行政行为进行合法性审查，并进而作出裁判。[⑤] 所谓“法律上利害关系”，是指起诉人的合法权益存在受到行政行为侵犯的客观可能性。其中的“合法权益”，是指受法律保护的“权利”和“利益”；其中的“客观可能性”，如果用概率的概念来理解，应当是大于0、小于或者等于100%的一个数值区间。如果人民法院经审查，认为被诉行政行为侵犯起诉人合法权益的客观可能性界于0～100%之间，则起诉人与行政行为有法律上利害关系，有提起行政诉讼的原告主体资格；如果认为被诉行政行为侵犯起诉人合法权益的客观可能性等于0（没有任何侵犯可能），则该起诉人与该行政行为没有法律上利害关系，不具有提起行政诉讼的原告主体资格。 二、关于本案原告的诉讼主体资格 诚如《房文》所说，房屋权属登记是一种行政确认行为。它不是对房屋权利的设定，而是对已经存在的房屋权利的确认。本案中，先后存在着两个法律关系：一是原告与陶男之间的房屋买卖合同法律关系（民事法律关系）。在该法律关系中，2008年7月29日，原告与陶男签订卖房协议，将其所有的本案讼争房屋卖给了陶男。从此，原告处分了房屋所有权，陶男取得了所有权。二是被告将讼争房屋登记为陶男所有的房屋登记法律关系（行政法律关系）。在该法律关系中，2008年8月，被告应陶男的申请，在原告的配合下，依照有关规定，将讼争房屋的所有权由原告转移登记给陶男，从而确认了陶男在民事法律关系中取得的房屋所有权，同时也否定了原告原有的房屋所有权。 本案中，原告主张（2008年7月29日）其与陶男签订卖房协议和（2008年8月）到被告处办理房屋移转登记手续时患脑梗塞，神志不清，非真实意思表示，但其对此不能予以举证证明。结合原告2008年3月因赡养问题向法院提起民事诉讼，以及2009年2月向法院提起行政诉讼的事实，受案法院认定原告意思表示清楚、具有辨认能力是正确的。但是，笔者认为，根据该事实，受案法院给原告以诉讼主体资格并对被诉房屋登记行为的合法性进行实体审查欠妥。因为，在前述房屋买卖合同法律关系中，原告已经处分了对讼争房屋的所有权。所以，即使被诉房屋行政登记行为违法（比如：程序违反法律规定、事实上收集的证据材料不足、适用法律错误等），也不会因此而侵犯原告主张的“合法权益”。或者说，即使将来被诉房屋登记行为被依法撤销，原告也不可能因此而取得其主张的房屋权利。也就是说，原告在该房屋中已经没有“合法权益”，其在本案中没有诉之利益，其主张的“合法权益”受被诉房屋行政登记行为侵犯的客观可能性等于0，其与被诉房屋行政登记行为没有法律上的利害关系。依照《若干解释》第十二条的规定，原告不具备提起本案诉讼的主体资格。 当然，如果原告将讼争房屋卖于陶男行为的确不是其真实意思表示，并且通过民事救济程序依法宣告该房屋买卖合同法律关系无效，则被告办理房屋产权移转登记手续的基础事实不复存在，被告房屋登记行为就对原告主张房屋权利构成了障碍，原告与该房屋登记行为便具有法律上的利害关系，具有提起行政诉讼的原告主体资格。 三、本案给原告以诉讼主体资格的弊端 给不具备提起行政诉讼主体资格者以原告资格，对原告来说虽是徒劳，但其负面效应却不可低估。 一是影响行政效率，浪费行政成本和司法资源。 如果将本不应进入行政诉讼程序的案件进入程序，会严重影响行政效率，浪费行政机关的执法成本。同时，也会大大增加人民法院审理行政案件的数量，浪费司法资源。 二是有可能构成对包括第三人在内的其他权利人合法权益的侵犯。 给原告以诉讼主体资格，似乎有利于对起诉人合法权益的保护。但是，如果对一方权利的保护超过了法律规定的界限，就会构成对另一方权利的侵犯。本案中，被诉房屋登记行为最终因为合法而被维持，只是给第三人增加了讼累。但是，如果被诉房屋登记行为因为违法而被撤销，则将直接影响第三人和陶男其他财产继承人财产权的实现。 三是不利于社会矛盾的及时化解和定分止争。 本案中，由于行政法律关系的确认，使民事法律关系更加稳固。如果被诉房屋登记行为因为违法而被撤销，行政法律关系被打破，会进而威胁受其保护的民事法律关系，使本已归属明确的房屋所有权引起新的纷争。这不利于社会矛盾的及时化解和定分止争。 四是不利于诚实信用原则的倡导。 诚实信用原则是民法的基本原则，该原则要求，民事主体从事民事活动应当“言而有信”，“言必信，行必果”。本案的实质问题是，陶男死亡后，原告对于其刚刚将房屋卖给陶男的行为予以反悔。这是一种非诚信行为。人民法院给原告以诉讼主体资格，则使原告的非诚信行为具备了得逞的可能。如果被诉房屋登记行为因为违法而被撤销，将使原告的非诚信行为在行政诉讼程序中予以彻底得逞。如此，将会助长非诚信行为。同时，也会严重影响人民法院公正司法的良好形象。
[①]孔祥俊：《行政行为可诉性、原告资格与司法审查》，人民法院出版社2005年版，第119页。 [②]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第617页。 [③]甘文：《行政诉讼法司法解释之评论——理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年版，第62页。 [④]郝明金先生认为：“‘无利益即无诉权’，这是原告向法院提起诉讼的必备条件。”见郝明金：《行政行为的可诉性研究》，中国人民公安大学出版社2005年版，第293页。 [⑤]英国大法官丹宁勋爵认为：“法院不愿意倾听多管闲事人的意见，但它愿意听取任何一个被侵权者的诉说。”见[英]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第374页。 |
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