03-武汉市全域生态空间管控行动规划

编制单位：武汉市规划研究院

编制时间：2012年09 月01日∽2014年12月 20日

获奖情况：国家优秀城乡规划设计成果二等奖

获奖人员：马文涵、殷毅、郑振华、汪云、何梅、夏巍、刘菁、徐莎莎、丁文越、骆保林、龙骅娟、马方、张 琪、卢进东、陈梦莹

一、背景概况

　　党的十八大、十八届三中全会将生态文明建设作为国家战略，近期又出台了国家生态文明体制改革的顶层设计，国家层面对生态文明建设不断提出更高要求。武汉作为中部地区中心城市、国家“两型社会”建设综合配套改革试验区，自城市总体规划批复之后，持续开展生态空间相关规划研究，逐步建立起基本生态控制线管控制度。

　　为进一步持续、有效地推进武汉全域生态空间的系统性管控和实施工作，特组织编制《武汉市全域生态空间管控行动规划》，提出“建立一套完善的规划编制体系、制定一套健全的法规体系、构建一个准确的信息系统”的“三个一”行动目标，以期为加快推进武汉生态文明建设奠定物质空间基础。

　　规划成果多次向市委、市人大、市政府专题汇报，并已取得较好的实施效果。

二、规划构思

　　以推进武汉生态文明建设、促进城市可持续发展、打造城市升级版为目标，以基本生态控制线管控为抓手，大力推进武汉全域生态空间的保护与实施。规划基于目标和问题导向，创新提出全域生态空间管控的行动体系，即从“编、管、控”三个方面制定行动目标。通过完善规划编制体系，实现有规可依；通过同步跟进制定政策法规，解决生态空间规划管理、实施难问题，形成制度保障；通过专门建立规划信息系统，解决生态空间管控的准确性和信息公开，并提供实时更新的数字化管理查询依据。

三、规划主要内容

　　1、对接武汉市规划编制体系，建立“法定—专项—实施性规划”的全域生态空间规划编制体系

　　法定规划层面，完成武汉市全域生态框架保护规划，划定了全市基本生态控制线。按照总规确定“两轴两环、六楔多廊”的生态框架结构，在3261平方公里都市发展区范围内，按照生态要素叠加方式，划定了1:2000精度的基本生态控制线，按照生态发展区、生态底线区实施分级严格管理。都市发展区以外5300余平方公里的农业生态区范围内，对接两大总规、各行业专项规划，分层叠加划定了4500余平方公里的基本生态控制线，并提出了相应的规划管制措施。该规划于2015年获市政府正式批复。在此基础上，对都市发展区的基本生态控制线围合区域，编制控制性详细规划，细化生态保护、农业生产、生态旅游等多种功能要求，作为该区域建设管理的直接法定依据。

　　联合行业部门编制生态要素的专项规划。与园林、水务、林业、气象等部门编制了湖泊“三线一路”保护规划、山体保护规划、城市风道建设规划等。

　　大力推进生态空间内郊野公园等功能区实施性规划编制。制定《郊野公园实施性规划编制技术标准》，按照“一区一个郊野公园”模式，指导各区开展郊野公园的规划编制和建设实施。锁定重点生态功能区，完成三环线城市生态带实施规划、主城区生态绿化工程三年行动计划等，明确具体建设方案。

　　2、构建一整套生态空间管控政策法规体系，对生态空间实行严格管控

“政府令—人大决定—条例”“三步走”计划

　　按照“政府令—人大决定—条例”“三步走”计划，在2012年3月市政府颁布《武汉市基本生态控制线管理规定》、2013年6月市人大常委会出台《关于加强武汉市基本生态控制线规划实施的决定》后，2014年配合市人大、市政府法制办起草了《武汉市基本生态控制线管理条例》，将基本生态控制线管理上升至地方法律。

　　制定《关于武汉市基本生态控制线规划管理的指导意见》，进一步细化项目准入类型和具体建设控制要求。

　　开展生态空间实施机制和政策研究，通过部分景中村、绿中村试点，探索提出生态空间的有效实施路径和配套政策。

　　3、搭建一个准确实用、动态更新的生态空间信息平台，提升规划管控效能和社会公众参与度

　　建立全市统一的生态空间信息平台，实现基本生态控制线范围内的地形、卫星影像、现状建设、规划等空间数据，在市、区管理部门的共享和互通。同时，通过召开成果发布会、在信息平台定期发布规划成果、实时查询等方式，提升公众知情权，强化公众监督。

四、创新与特色

　　1、对接城市圈区域生态网络格局，首次实现基本生态控制线的市域全覆盖

　　在区域层面，依据城市总体规划确定的“两轴两环，六楔多廊”的全市生态空间结构，从城市圈区域生态格局分析着手，通过区域协同，构建平均宽度20-30公里的“区域生态环”；通过内引外联，确保六大生态绿楔能够与城市圈生态网络内外贯通。全市划定了基本生态控制线面积为6400余平方公里，占全市面积的75%。

武汉城市圈生态框架格局

　　2、在实现生态资源应保尽保的基础上，兼顾民生和城市未来长远发展。

　　全面对接相关法律规范，科学合理确定十一类生态要素的划线标准，将山、水、自然保护区、水源保护区等作为资源性生态要素，将生态廊道、绿楔核心区等作为结构性生态要素，分类划定基本生态控制线，确保生态资源做到“应保尽保”。结合农业生产、新农村建设、生态旅游的发展需求，因地制宜制定分类管控政策，在对生态资源刚性保护的基础上妥善解决地区经济社会发展问题。

　　同时，考虑到城市远期发展，沿城镇主要空间拓展轴预留适度“弹性区”，待明确城镇发展需求后再行确定其中的生态空间。

　　3、创新生态空间的控制性详细规划，实现生态区规划管控的精细化。

　　在国内尚无成熟经验可循的情形下，探索具有武汉特色的城市近郊区生态资源保护与利用的合理模式，提出生态空间的控规编制新范式。基于“保护优先、总量控制、功能引导、刚弹结合”的原则，以生态资源刚性管控、生态功能合理注入为目标，统筹村庄建设、农田保护、都市农业发展、生态休闲旅游配套建设等一揽子保护和建设诉求。

　　4、制定国内首个针对生态空间管控的地方性法规——《武汉市基本生态控制线管理条例》。

　　按照“保护更有力度、方法更加科学、激励更为有效”的要求，将近年来现有法规实施较好的制度，进一步上升为地方性法规予以固化，对与实施工作不太适应的制度规定进行修改调整，对出现的新问题、新情况通过补充完善制度予以规范。

五、规划实施成效

　　2014年4月，配合市政府起草颁布《关于加强基本生态控制线管理实施的意见》，要求全市各区、各部门紧密围绕“三个一”工作，从“控、建、改、迁”四方面着手，多措并举，稳步推进全市生态空间管控和实施。

　　“控”的方面，对于基本生态控制线内新增建设项目，严格依法执行准入控制，做到不符合准入要求项目的“零审批”、“零进入”。

　　“建”的方面，积极推进重点生态工程建设。一批山体公园、湖泊公园初步建成；三环线城市生态带实施率已超50%；各新城区正在逐步推进公园和绿道建设，基本建成东沙湖绿道、后官湖绿道、江滩绿道等。

　　“改、迁”方面，完成了都市发展区基本生态控制线内既有项目清理，制定分类处置意见，各区正在据此组织实施。市区联合、历时1年半，全面锁定了线内1600余项既有项目情况，遵循“尊重历史，实事求是，依法处理，分类解决”的原则，从准入要求和合法手续两条线索进行“双符合”判别，提出“保留、整改或置换用地、迁移”等三大类七种具体处置方式，对全部项目逐一制定处置意见。经市政府批复后，各区政府依据此处置意见制定年度实施计划，并逐步组织实施。目前，已启动40余个既有项目的整改，完成10余个项目的迁移工作。2014年市人大常委会调研并听取了此项工作的进展情况。

　　目前，全市已经形成了共同遵守并推进基本生态控制线规划管理的良好局面，全域生态空间得到较好的保护。武汉相关经验在全国已经产生了一定示范效应，广州、合肥、南宁、南京等多个城市均来汉学习交流。