爱荷华州农业部长荐文：中国玉米产业政策研究报告

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美国农业大州爱荷华州的农畜产品在世界市场上长期占据重要地位，现任州长特里·布兰斯塔德已被特朗普政府提名为下一届驻华大使。爱荷华州立大学中国留学生对中国玉米产业政策的一份研究报告获得州农业部长Bill Northey 的推荐转发，芝华特对此深度报告进行了翻译整理。

玉米与市场：谈中国的新玉米政策

作者：Qianrong Wu  Wendong Zhang

翻译：芝华数据  李佳璇

 

在2013年初，爱荷华州和中西部的农民面对着艰难的玉米市场做着苦苦支撑，价格从2012年的7美元/蒲式耳下降到了2015年初的4美元/蒲式耳，最终停留在3美元/蒲式耳。阻挡着世界市场的影响，从2011年到2015中国的玉米生产者享受着一个大约10美元/蒲式耳的稳定的玉米价格——这主要是因为中国的玉米价格下限政策。尽管中国的玉米生产主要是用于国内消费，中国玉米市场的政策变化对全球玉米、牛肉和猪肉行业贸易均有影响。例如，上个月美国就中国对玉米、水稻和小麦的过度补贴向WTO提起了申诉（OUSTR2016）。在本文中，我们考察了为什么中国结束了其为期9年的玉米价格支持政策和实施新的的玉米政策。

 

中国2007-2016年成本高昂的玉米支持计划

 
玉米、小麦、水稻、大豆是中国主要作物，近二千年来，中国农民一直在缴纳农业税来种植这些作物。2004年，中国从向种植玉米的农民收税转为向他们提供购买种子和农机具的补贴。为了进一步提高农民的收入和保证国家的粮食安全，2007年中国在全国范围了展开了玉米储备计划。这项政策的一个主要特点是政府以最低支持价格从农民手中收购玉米，这些玉米的价格通常大大高于市场价格。这明显地扭曲了市场——人为提高支持价格吸引农民种植玉米和销售到国家储备机构，由于这项政策使得玉米价格一直保持着高水平，因而不断提高农民的收入，从而导致了不断上升的劳动力成本。图1显示了中国和美国玉米期货价格的历史数据——清楚地揭示了从2007到2016中国政策促使玉米价格比美国玉米价格高2到3倍。有趣的是，似乎中国的价格支持计划经历了两个阶段：（a）从2007年到2010年，玉米的目标支持价格与玉米进口价格密切相关，外加65%的配额税；（b）2011年，中国推出了一个固定的和成本极其高昂的价格支持政策，使期货价格在9美元–10美元/蒲式耳之间维持了近五年。

 

 

玉米价格高企激励中国农民生产更多玉米（见图2）。在高企的玉米价格的影响下，农民将玉米种到了草地、沙漠、山坡和沼泽里，使得耕地增加了9500亩——从2006年到2015年上升了26%（Li 2016）。2012年，玉米超过水稻生产成为中国最大的粮食作物（SCD 2015）。玉米支持政策也导致国内玉米消费量下降，以及玉米替代品进口量大幅增加。这是由于国内玉米价格高，玉米种植和使用的空间不匹配。如图3所示，主要的玉米生产地在中国北部，而玉米需求，以猪肉产区为主，主要分布在南部。玉米在中国主要用于饲料，从生产领域向消费领域的运输成本使得进口饲料成为了廉价替代品（Ipwa Farm Bureau 2014）。中国的玉米终端用户（如饲料加工厂，牲畜生产商，生物精炼厂）需要在国内玉米与进口玉米间进行权衡。一方面，在中国东北地区生产的玉米有一个极高的支持价格加上约15%的运输成本；另一方面，进口玉米有65%的进口配额之外，再加上驳运费用和20美元/吨的海运费。图1中的灰色线显示了美国进口的第2号玉米价格加上65%的配额税，即使这样，2013年到2015年中国的玉米依然太贵。因此，大量的玉米和玉米代用品（高粱，大麦，玉米，木薯，木薯淀粉）是中国进口的。特别是，图4显示了中国进口玉米，高粱，大麦从2011到2015已经翻了三倍多，相对于2005-2006较低的稳态水平。这可能是由于戏剧性的政策转变为2011年极高的9美元-10美元/蒲式耳支持价格（如图1所示）。

如图5所示，中国不断升级的玉米收储是一个引人注目的价格支持政策的结果——中国和美国在2006-2007具有大致相同的期末库存，但在2015-2016年，中国的几乎是美国供应的两倍。增加储备是中国政府的意图，但更多的是由于生产过剩，支持价格政策引发的进口需求，以及国内需求不足。事实上，在中国东北的仓库目前没有地方存放粮食。更有趣的是，在2011年初中国推出了固定的9-10美元/蒲式耳的支持价格之后，玉米收储速度加快了。到2015年底，中国有足够的玉米用于存储至少六个月的国内消费。相比之下，全球平均存储消费率仅为20%。

 

收储和价格支持政策已经为中国的一个极高的价格标签——由于高昂的采购价格，政府面临着巨大的财政负担。美国农业部估计，中国这一政策的成本超过100亿美元（Ballard 2016）。价格支持政策也考验着中国老化的仓储设施。除了由于仓库结构缺陷造成的玉米变质，管理不善等问题也司空见惯；事实上，中国的国家电视台报道，官员利用新的谷物价格销售劣质粮食从中获利，称他们为“老鼠仓”（Hornby 2015）。一些行业分析师估计，在玉米储备中有2000万吨发霉或恶化，他们不再适合人类食用或饲料利用（Gale, Jewison, and Hansen 2014）。由于巨大的财务和存储负担，中国政府于2016年3月将该储备计划中断。

 

中国的新玉米补贴计划

 

为了取代国家储备计划和价格支持政策，中国2016年春季采取了根据种植面积直接支付玉米补贴政策——一项美国农民熟悉的政策。中国财政部部署了300亿元的玉米补贴（45.1亿美元）给中国东北部的四个省份的农民在2016-2017年种植年度，在它拥有超过中国玉米产量的60%（Patton and Hogue 2016）。每个县的补贴将根据玉米种植面积的比例而有所不同，范围从109美元-每亩163元，每亩平均为150元（每亩137美元）（Dim Sums 2016b,c）。

 

中国现在也采用多种措施降低玉米生产和储备。首先，中国政府允许国有企业向中亚等周边国家出口约200万公吨玉米（Dim Sums 2016a）。其次，中国农业部预测，由于玉米价格大幅下降2016年玉米种植面积会减少500万亩，特别是在东北四省区的边缘生产区（MAPRC 2015）。2018年到2020年，玉米种植面积预计将从9300万亩下降到约8600万亩（Dim Sums 2015），转换为种植大豆，其他粗粮和饲料作物。第三，公司和利益集团一直在游说中国政府补贴储备的玉米用于生物燃料生产。

 

对美国农业的影响

 

中国分别是美国大豆和猪肉的最大和第三大进口国；因此，评估中国玉米政策及其对中美关系的影响农业是非常重要的。从短期来看，中国似乎将直接支付玉米补贴计划，类似于20年前美国所采用的。作为减少储藏玉米的措施，中国正在提供比美国和巴西更低的价格出口玉米，这可能会给全球玉米市场带来下行压力。然而，储存玉米质量差，可能会阻碍中国在全球玉米出口市场中的作用。在此同时，中国的玉米进口替代可能会因为鼓励国内消费而减少。

 

从中长期来看，中国正在降低玉米的战略角色，只是将小麦和水稻作为其主要粮食作物，这可能表明其从自给自足的目标向更大地参与全球市场过渡的可能性。随着中国人民人均收入增加对猪肉和牛肉的需求增加，中国可能将需要更多的玉米和玉米在未来的替代品。这种需求将被有限的耕地、下降的土壤质量和农村劳动力流失而放大。美国农业部预计，中国将需要大量进口玉米——到达2200万吨——到2023-2024年（Hansen and Gale 2014）。美国，以及乌克兰和巴西，如果可能发生的话，可能会成为主要的参与者。