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起诉行政行为无效是否适用起诉期限的规定？
【裁判要旨】 当事人主张无效的行政行为自始无效，不能适用起诉期限的规定。但是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，所谓无效行政行为须具备“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”，而被诉行政行为的违法性显然没有达到这种程度。还须指出的是，虽然《中华人民共和国行政诉讼法》并没有明文规定请求确认行政行为无效是否适用起诉期限的规定，但根据一般诉讼原理，请求确认行政行为无效，仍须于适当期间内提起，如果时过境迁又重提旧事，则难以维持法律秩序的安定，并不无滥用诉权之嫌疑。
【案号】（2016）最高法行申2233号行政裁定
【案由】再审申请人郭家新等人诉再审被申请人淄博市博山区人民政府解除聘任关系一案
【一二审情况】 郭家新等人诉称，其原淄博市博山区人民政府下属各乡镇办的在编聘用工作人员。1996年5月19日，淄博市博山区人民政府发布博发[1996]29号《中共博山区委博山区人民政府关于对全区镇办招聘干部实行统一考试考核续聘的意见》（以下简称《意见》），同年6月，淄博市博山区人民政府依此强行解除了郭家新等与各乡镇办在履行期内的聘用合同，剥夺了郭家新等人的工作权利，给郭家新等人造成政治、经济、精神上的重大损害。淄博市博山区人民政府违法施政的行政行为严重侵害了郭家新等人的合法权益，特提起行政诉讼，请求法院判令淄博市博山区人民政府解除与郭家新等人聘用关系的行为违法和无效，请求法院一并审查博发[1996]29号文件的合法性、合理性，请求法院依法判令恢复郭家新等人的政治、经济待遇。 山东省淄博市中级人民法院一审认为郭家新等人的起诉超过法定起诉期限，裁定驳回郭家新等人的起诉。 山东省高级人民法院二审裁定驳回上诉，维持原裁定。
【申请再审理由】 1.再审被申请人使用《意见》规定的标准解聘再审申请人，完全是重大明显违法的行为，自始无效，不能适用起诉期限的规定。 2.法律规定不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。之前再审申请人要求立案都没有被受理，直到新法实施后，再审申请人的起诉立案才被受理，所以被耽误的起诉期限不属于起诉人自身的原因。 3.原告是否超过起诉期限，应当由被告来举证证明，人民法院不能依职权主动审查起诉期限。 4.一审法院迳行驳回起诉，适用法律错误。
【再审判案理由】 最高人民法院认为：国家设立行政诉讼制度，其宗旨是为了保护公民、法人或者其他组织的合法权益，但法律又同时规定，提起行政诉讼应当遵守一定的期限规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案再审申请人诉称解除聘任关系的行为发生在1996年6月，而再审申请人迟至2015年7月2日才向人民法院提起诉讼，显然已经超过了法律规定的起诉期限。再审申请人主张无效的行政行为自始无效，不能适用起诉期限的规定。但是根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，所谓无效行政行为须具备”行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”，而本案被诉行政行为的违法性显然没有达到这种程度。还须指出的是，虽然《中华人民共和国行政诉讼法》并没有明文规定请求确认行政行为无效是否适用起诉期限的规定，但根据一般诉讼原理，请求确认行政行为无效，仍须于适当期间内提起，如果时过境迁又重提旧事，则难以维持法律秩序的安定，并不无滥用诉权之嫌疑。 再审申请人还主张，原告是否超过起诉期限，应当由被告举证证明，人民法院不能依职权主动审查起诉期限，一审法院迳行驳回起诉，适用法律错误。最高人民法院认为，设置起诉条件的旨趣在于不使那些不符合法定条件或者没有进入实体审判必要性与实效性的诉进入实体审理，所以，这是法院应当依职权主动调查的程序性事项，不用基于当事人申请，在当事人没有提交相关证据的情况下法院也可以主动调取相关证据。对此《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条第二项已有明确的规定。由于与起诉条件有关的事实并非都很复杂，因此无需都要经过开庭审理才能查明，对此《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第二款有明确规定：人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。因此，原审法院在查明相关事实后迳行作出驳回起诉的裁定，并不违反法律规定。
【再审定案结论】 最高人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人郭家新等人的再审申请。 |
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