定位济南 举全省之力实施“省会战略”

【编者按】

如何发展省会城市，使之成为辐射周边经济发展的拉动力，已成为很多省区思考的问题。2月6日下午，出席省十二届人大六次会议的济南代表团代表一起审议省政府工作报告。省委常委、市委书记王文涛，市委副书记、代市长王忠林均建议山东举全省之力实施省会战略，支持济南把省会优势充分发挥出来，实现跨越发展。

“省会战略”的提出在济南乃至全省引发热议。山东虽经济实力雄厚，但群山无峰，缺少一个带动力强的核心城市。济南作为省会，也面临着周边其它省会城市飞速发展的强劲压力。如何认识“省会战略”?济南在区域发展中处于怎样的战略地位?而“省会战略”的实施又该如何“举全省之力”?我们邀请山东大学山东发展研究院的区域经济专家李少星予以解读。

近日省委常委、市委书记王文涛，市委副书记、代市长王忠林在省人代会上提出“举全省之力推进省会战略”后，引起了广泛的社会关注。归根到底，社会关注的焦点集中在济南作为省会到底应该在区域、尤其是山东经济社会发展中具备怎样的地位，应否“举全省之力”进行支持以及会不会对其他城市造成不公平等三个问题上。

济南在区域发展中的战略地位

济南在历史上曾长期是山东省绝对的政治、经济、文化中心，近代以降，尤其是改革开放以来，随着市场经济的发展，才逐步在经济发展水平上被青岛、烟台等沿海门户城市所超越。从城市发展的规律上看，这种城市之间的地位演变具有历史必然性，也为许多国家和国内许多省份的发展经验所证实。作为省会城市，因行政管理的需要，其选址往往要处于所辖区域的地理中心。但在市场经济的发展过程中，门户城市凭借对外联系优势和贸易便利性而逐步成为区域经济发展的组织中枢。在此过程中，市场化改革和政府职能转变的推动作用，又再次削弱省会城市以往基于行政权力的经济集聚功能，从而开始形成行政中心与经济中心并驾齐驱的城镇发展格局。为此，许多地区都在实践中趋向不断强化门户城市的经济龙头地位。

然而，在我国由高速增长转向中高速增长的经济新常态背景下，门户城市和地理中心城市的地位和作用需要重新评估，或者说要重新发现各自优势、再次定位。经济新常态进程中，经济发展的主要动力逐步由出口导向转向内需拉动、由投资依赖转向消费引领、由要素投入驱动转向创新驱动，并由依靠自然资源等原材料投入的产业结构低级阶段逐步走向高度加工化的产业结构中高端阶段。在此转变过程中，行政中心所具有的区位趋中性特点使其具有更大的市场范围，从而可以吸纳更多的消费能力，所集中的大量教育科技文卫资源使其具有更强的创新优势，产业发展对大宗原材料的依赖程度降低也使其物流劣势不再突出。这些因素都有可能重塑城市之间竞争的力量对比，甚至改变城市现有强弱格局。当然，城市发展的历史惯性或者路径依赖仍然会在一定时期内继续发挥作用，城市竞争的实效仍然要取决于城市的综合治理能力，以济南为代表的省会城市能否真的重新崛起还要考虑许多因素。但从理论层面上讲，我们非常有必要重新发现济南作为省会在经济发展中的全新价值，这对于促进全省更好更快发展具有重大意义。因此，举全省之力实施省会战略，是一个务实的战略命题。

同时，济南当前仍处于集聚发展阶段，并且在促进山东省中西部发展、建设省会城市群经济圈、加强与京津冀和长三角以及中原城市群等国家战略地区的协调发展进程中，具有其他城市无法替代的地位和作用，这更使省会战略具备现实基础。这一点已经被其他学者广泛提及和认可，在此不必赘言。

济南发展需要的宏观支持

济南在山东省城镇布局中一直受到高度重视，特别是山东省委省政府曾作出“突破济南”的决定，可以说有举全省之力进行支持的经验。近年来全省颁布实施的《山东省新型城镇化规划(2014-2020年)》、最新印发的《山东半岛城市群发展规划(2016-2030年)》、经公示的《山东省城镇体系规划(2011-2030年)》等规划文件，都一以贯之地明确了济南、青岛在全省的双中心地位。然而与青岛相比，济南在经济发展水平、生态环境质量以及城市的知名度、美誉度等方面差距仍很明显，与其未来发展所需要承担的战略作用也有很大的距离。当前，济南确定了“打造四个中心、建设现代泉城”的总体目标，推出了许多实际举措，但一些重大问题仍然需要在全省层面加强总体协调。

我们必须注意到的是，随着市场化、地方分权化深入推进，省级政府扶持特定城市的主要方式将不会过多依靠资金、项目的直接投入，也很难进行排他性投入，更多地将转向全省关键共性问题、跨地级市的组织协调等领域，故此应理性认识“举全省之力”的内涵。对济南而言，首先要研究清楚自身所面临的突出问题，列出清单并区分轻重缓急和协调层面，而后以国家和全省统一布局、济南市经济社会发展规划、空间布局规划等为指导，以项目包装等为主要形式，主动争取全国全省各类专项资金、项目或政策投入。省级政府则应以经济社会发展规划、空间布局规划等为依据，以资金、项目、政策等基本要素为抓手，重点加强济南与其他城市在功能定位、尤其是产业布局方面的协调，推动区域性重大基础设施的共建共享，引导济南都市圈、济莱协作区等优化布局，促进跨区域生态环境的共育共保，进行体制机制改革创新的授权等，从而实现以法制化、常态化手段支持省会战略实施。客观地讲，由于济南在全省规划中的突出地位、人口集聚程度高、城市发展中有大量新需求，获取优先和重点支持具有一定必然性，其最终实现将主要取决于方向正确前提下的项目策划、遴选与包装的质量和水平。

省会战略与其他城市的关系

政策制定是利益博弈的过程，省会战略备受关注的原因也就在于对各城市利益增减的判断。实际上，在改革开放以后，山东省的城镇布局规划经过多次的讨论和调整，直到目前仍然存在很多争议，甚至让本地群众和不少外地专家感到莫衷一是，其中一个关键的核心问题就是济南的定位，特别是和青岛的关系问题。到底是要把青岛作为龙头城市、济南重点发挥其政治文化中心作用，还是要把济南、青岛建设成为山东的双中心，抑或打造济南、青岛、烟台三大中心，这经过了长时间的政策讨论。这其中固然有科学预测的难度，但更核心的是城市之间的关系问题。

在相当长的一个历史时期内，城市之间基本是以行政层级和规模大小为依据进行资源配置，从而形成等级式的城市关系。但在市场经济背景下，未来的城市关系并不是绝对的统领和被统领关系，而是一种平等基础上的既有竞争，更有多层面分工协作的新型竞争合作关系。所谓的“中心”，尽管在实际的资源分配过程中和人们的意识中，仍然有一定的优先权，但在政府职能转型、市场经济即将发挥“决定性作用”的目标指向下，可能将仅仅是一个名号，或者对其客观状态的一种修辞，并不能真正代表有多么超越其他城市的垄断地位。城市发展所依靠的最本质的基础，是对自身和外部形势的准确判断、对资源和要素集聚方向的精准定位、精细化的管理与强大的执行力，也就是其独具特色的核心竞争力。从这个层面上讲，举全省之力支持济南并不意味着所有的资源集中投入到济南，而必须要根据济南的特点和历史基础进行有选择的投入。也就是说，假如济南的定位足够精准，要素流动的目的性也足够明确，那具有竞争价值、也真正适合济南发展需要的要素品类将是有限的。因此，举全省之力实施省会战略，并不必然对其他城市产生侵害。我们不应该继续停留在非此即彼的关系简单化概念下，更急迫的是要让它们竞相发挥主观能动作用，在更高水平的竞争合作中共同推动山东、乃至中国东部地区更好发展。(作者单位：山东大学山东发展研究院)