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检验制度成熟和定型的核心在于改革？ | 社会科学报

　　2017-04-25社会科学报2评

　　编者按

　　几十年来，改革不仅是我们克服困难、积极进取的突破口，某种程度上甚至“改革”一词也已经成为某种可以生产正当性，并具有魔力的意识形态话语。然而，改革毕竟只能是发展的动力和工具，而不能替代发展目标本身。不断改革是为了实现何种样式的确定性？确立这样一个目标模式，正是制度成熟和制度定型的核心关切。

　　原文：《制度成熟的关键是对“规则”形成共识》

　　本报记者 汪仲启

　　发达国家的“秘诀”

　　目前，世界上共有两百多个国家，但是真正的发达国家只有20多个；许多国家都在搞市场经济，但成功的市场经济国家却并不多见。美国学者阿塞莫格鲁提出，一个国家要从不发达状态进入发达国家行列，最直接的因素是保持资本、人力资本和技术的持续投入。那么，是什么因素决定一些国家能够保持要素的持续投入，而另一些国家则不能呢？

　　阿塞莫格鲁认为，成功国家的秘诀就在于——“制度”——建立了包容性制度的国家可以实现要素的持续投入，而建立了掠夺性制度的国家则将最终走向衰败。可以说，制度的品性决定着国家的成败和命运。当然，一个国家的成败受到地理条件、资源禀赋、文化结构和国家能力等各种因素的影响，但撇开无法选择的先天条件不论，制度作为一种“人类智慧的结晶”，无疑具有最突出的重要性。

　　对于中国而言，几十年来成功的秘诀又是什么？未来将面临怎样的制度困境？上海交通大学陆铭教授表示，从体量和结构角度来看，中国的情况有点类似于欧元区。比如，二者都实现了货币上的统一，都存在区域发展不平衡，都没有充分实现劳动力的自由流动。但中国与欧盟不同的是，中国拥有政治统一，具有强有力的中央政府。这些条件的组合，或许可以解释中国目前的发展动力和困境。近代以来的国际经验表明，靠近海洋和港口的地区容易享受到全球化的便利，从而获得更好的发展。对于落后的中西部内陆地区来说，由于中国是一个统一国家，它们也因此间接地获得了海洋贸易的便利。

　　在劳动力自由流动的情况下，不发达地区也可以因此逐步缩小发展差距，区域间发展不平衡的问题将会最终收敛。而中国目前的问题同欧元区一样：存在巨大的地区间发展差距，拥有统一的货币，劳动力无法充分自由流动。这使得落后地区既不能通过货币贬值的方式来刺激出口，也无法通过劳动力的自由流动而提高生产率、降低公共财政负担——因为发达地区仅利用了落后地区的劳动力资源，而拒绝为之提供基本的公共服务，这个负担却最终落在没有享受到人口红利的落后地区。

　　为了刺激经济发展，落后地区不得不大肆举债进行投资，而中国单一制体制下，中央政府不得不对地方政府债务负担“兜底”，全社会也存在中央政府刚性兑付的预期，这就会陷入一个越落后越借钱，越借钱越安全的死循环。“这同欧元区的情形不是一样的吗？希腊等落后地区既不能通过货币贬值来刺激经济，也无法充分享受劳动力自由流动的利好。统一货币和限制劳动力自由流动的利益主要都被发达地区获得。欧盟或者通过转移支付来救助希腊，或者将希腊踢出欧元区而损害欧盟统一的前景。”因此，劳动力的自由流动是大国治理结构必不可少的部分，如果没有劳动力自由流动，就会落入到欠发达地区生产率低，又有人提供公共服务，又不能货币贬值只有借钱或者转移支付，最终变为是事后还是事前由中央出钱的问题。

　　陆铭表示，按照目前的模式走下去，中国“最多成为欧元区”，要想赶上美国则必须要有制度突破：一是建立劳动力自由流动的机制；二是改革地方官员的考核体制（将考核总量转变为考核人均）；三是改革中央和地方的财政制度，形成地方政府独立融资的约束机制，既要打破刚性兑付的预期，又要给地方政府一定的融资自由。

　　上海交通大学陈宪教授认为，在经济学看来，迄今为止最重要的制度大概有两个。一个是所有权制，凡市场经济能够成功发展的地方，都是因为建立了良好的产权制度；另一个就是金融监管制度，因为现代经济增长不能离开金融和资本市场，所以随着金融业及虚拟经济的重要性增强，金融监管制度变得至关重要。这两点，对于中国的制度选择，具有重要的启示意义。

　　上海交通大学谢岳教授表示，中国的制度设定有一个突出特点，即政府不是中立性机构，而是以经济增长和财政最大化作为目标的机构，因此制度设计和制度演变的重要目标之一，就是要保证财政最大化。这一特点构成中国制度改革的重大限定，使得制度改革只能在保证政府不吃亏、财政不减少的情况下进行微调，“要打破这样的阻力很难，因为我们的制度目标就是要盈利，更何况制度变迁还存在权力控制的问题。”

　　新制度背后是新国民

　　制度包括正式制度和非正式制度两个层面。社会过程非常复杂，有很多政府管不到的东西，真正需要或能够“成文”的制度可能并不多。相反，一系列长期形成的习惯、风俗等非正式制度可能具有更加深远的影响。

　　复旦大学陈明明教授表示，正式制度很大程度是建构性的，同国家的政治意识形态和政治精英的取向理想紧密结合在一起；非正式制度则是“生长”出来的，和社会、文化更多联系。一个国家中，总是有正式制度和非正式制度，但是如果正式制度和非正式制度之间存在比较强烈对抗的关系或者对立的关系，那么制度的稳定性和认可度就会存在问题。即使建构性的正式制度非常好，但是如果以文化为基础的非正式制度或公民的态度不支持，正式制度将寸步难行。

　　反过来，如果正式制度和非正式制度高度契合，那么制度认同和国家发展都会比较好。非正式制度肯定回到文化，所以文化和制度很难区分。因此，一个国家的制度成熟和制度定型，除了正式制度要适合一般文明政治的普遍规则以外，非正式制度的培育，特别是公民意识和文化生态的培养至关重要，新制度的建构需要有新国民。“在培育非正式制度的时候，应该把世界一般性的东西和中国本土的东西很好地结合起来，而且很多东西不是规划好的，只能因势利导来推动。”

　　复旦大学樊永明教授表示，制度建设来自于经济发展的内部需要，因此，在推进制度建设的时候，一方面要看到一个制度的生长有一定的时间，不能超越社会发展的阶段；另一方面要意识到非正式制度的巨大影响力，要考虑到市场、企业和居民真正的需求。

　　核心在于培养现代化的人

　　陆铭表示，市场经济的普遍原则其实是比较清楚的。一是价格由供求决定，二是包括劳动力和资本在内的生产要素的自由流动，三是私有产权保护。对于这几点，我国宪法和法律已经加以确认，特别是党的十八届三中全会强调“市场在资源配置中起决定性作用”，这说明我们对于经济领域是存在制度共识的。

　　但是，制度成熟背后的基本价值观应该是制度“文明”。制度文明并不仅仅体现为社会管理得井井有条，街道干净整洁，而是体现为对弱者的关怀。我们限制劳动力自由流动，表面是一个经济问题，背后则是制度的文明问题，“治国理念和价值观，会渗透到公共政策的制定当中，甚至成为制度的一部分。”樊勇明表示，当年南非采取了种种限制人口自由流动的政策，比如，允许黑人进城务工但是不准落户，进城务工的黑人离土不离乡，要在城市工作或居留需要获得通行证，“这和我国的户籍政策是存在某种相似性的。”

　　复旦大学陶东明教授表示，国家的制度建设，核心在于培养现代化的人。我们国家目前的制度取向，更多的还是将注意力集中在发展经济方面，“但是更重要的是人的发展，没有现代化的人，国家和社会也不能实现真正的现代化。”我们不仅应该通过制度改革来促进经济社会发展，更应该通过合理的制度来培育现代化的人。一个现代化的人应该具有理性、健康、知识等三个最主要的标志，而这些特质都需要得到制度的保障和支持，有了好的制度环境，才能让现代人自信自强，精神饱满。

　　上海市委宣传部副部长、上海市社联党组书记燕爽表示，制度成熟并不意味着彻底消除了社会问题，而是说处理问题的办法稳定了，成熟了，得到普遍认可和接受了。所以，制度成熟和制度定型的真正内涵，是处理基本矛盾主要问题的规则和方法相对稳定，和被普遍接受。因此，全社会形成对“规则”的共识，才是制度成熟的关键所在。

　　文章原载于社会科学报第1555期第3版，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

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