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林羿：中国养老金融50人论坛核心成员、中国人民大学兼职教授 美国养老金三大支柱之一是由美国政府所提供的社会养老保障制度。中国目前正在对其退休养老体制进行改革和完善，并且在探讨如何建立适应中国社会特点的社会养老保障制度。比如：中国政府去年年中和今年年初分别颁布了《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》和《全国社会保障资金投资管理暂行办法》等法律文件，就筹集社会保障资金及社会保障资金投资管理等提出新的要求和规定。为了给中国的广大读者在探讨如何建立符合中国特色的社会养老保障制度提供一些可借鉴的资料和信息，本文将对美国社会养老保障制度做一简单的介绍。 一、美国社会养老保障制度简介 美国的社会养老保障制度与其私有养老金制度最根本的区别在于私有养老金制度完全是建立在自愿的基础之上的。企业雇主完全有自由决定是否为其雇员建立私有养老金计划。政府和法律对此没有任何强制性的规定。而美国的社会养老保障制度则是建立在法律规定的基础之上的。 美国社会养老保障制度是美国联邦及州政府所提供的五种社会保障福利之一。这五种社会保障福利是：（一）社会养老保险；（二）社会永久残疾保险；（三）社会医疗保险；（四）社会失业保险；和（五）工人赔偿金。虽然这五种社会福利各有特点，但它们共同目的都是为美国公众提供最基本的社会福利保障。美国的《社会保障法》于1937年1月1日生效。该法创立了由美国联邦政府所提供的社会养老保险，社会医疗保险，社会永久残疾保险及社会失业保险等制度。工人赔偿金则是由美国各州的州级法律所建立的。 美国的社会养老保障金来源于社会保障税。按照美国《社会保障法》的有关规定，美国的雇主和雇员每年分别要向财政部缴纳相等于雇员年工资“基数”的一定百分比的社会保障税。比如：雇主和雇员在2001年所缴纳的社会保障税的百分比同是6.5%；年工资基数是76500美元。也就是说，在2001年期间，雇主和雇员必须分别向美国财政部缴纳相等于雇员年薪76500美元的6.5%的社会保障税。社会保障税在缴入美国财政部之后被存入老年退休保障账户——即社会养老保障信托基金之中。 美国社会养老保障金的支付是采取“现收现付”的形式。也就是说，美国政府并不将每一个雇员和雇主为该雇员所共同缴纳的社会保障税记入到该雇员的个人账户中。根据随需随付的支付方式，美国的社会保障署将目前从现职雇主和雇员所征收的社会保障税来支付已经退休的人。如果目前所筹集到的社会保障税的金额超过需要支付的社会保障金的金额，那么剩于的部分将全部投资于国债。 更详细地讲，雇主定期向美国财政部缴纳社会保障税。其中包括雇主和雇员分别缴纳的社会保障税和社会医疗保障税。当财政部收到税款后会将社会保障税额记入由老年、抚恤保障基金和伤残保障基金组成的社保信托基金[ 社会保险信托基金的财务运作由一个受托人委员会监管，该委员会每年向国会报告信托基金的财务和精算现状。]账户。建立社保信托的目的有两个：一、为记录资金的纳入、付出提供财会上的记账；二、持有所积累的相应资产。 作为一个现收现付的系统，美国社会保障的福利是从当前的税款中支付的。美国财政部代表美国社保局每月即接收社会保障的税款，又支付社保的福利，并对税额中专属于社会保障税的额度进行估算，然后将估算的额度在社保信托中“记账”。之后，财政部再将当月支出的社会保险福利的额度从社保信托的余额中“扣除”。实际上，在这个过程中，财政部一直持有资金直到其被全部用于支付社会保障福利或被政府用于其它花费，在此期间没有现金真正被放入社会保障信托基金的账户，信托账户的余额实际上只是财政部在社会保障上收支差额的纪录。 当社会保障税收大于支出，余额便被记入社会保障信托基金并投资于特殊系列的，不可在市场销售的美国政府债券。这些“特殊”债券也仅是财务记录，并没有现金交手。社会保障信托基金持有的债券是以美国政府的信用作担保的，并由美国政府负责偿清所欠债款。美联邦政府将这些债券一并归入国债计算。 虽然这些“特殊”政府债券的利息是由债券市场决定，但是它们不能在二级市场销售。然而，它们可在到期前任何时候以面值卖回给美国政府。 按照美国《社会保障法》的有关规定，任何美国公民和已获得移民身份的外国公民在达到美国《社会保障法》所规定的退休年龄之后，如果符合该法所规定的所有条件，都有权申请领取社会养老保障金。目前《社会保障法》所规定的退休年龄是65岁。要符合领取社会养老金的条件，申请人必须达到“完全受保”的要求。如果一个人从21岁到62岁之间这段时期里每年都获得1个“社会保障分”，或积累了40个社会保障分的话，他就达到了完全受保的要求。比如，根据美国社会保障署的有关规定，1993年要想获得1个社会保障分的话，一个人必须在这一年当中起码有670块钱的收入。如果一个申请获得社会养老保障金的人在达到退休年龄之后仍继续工作的话，该申请人将无权申请领受社会养老保障金。 美国的社会养老保障金是以年金的形式支付的。退休的人每个月从社会保障署领取社会养老保障金直到去世时为止。 二、美国社会养老保障制度潜伏的危机和问题 虽然美国的公共社会养老保障制度是最受美国人民欢迎的社会福利和制度，它仍有潜在的危机和问题。这主要是由于自从该体制在20世纪30年代建立以来，社会环境和经济环境已发生巨大的变化，致使美国社会养老保障制度无法满足目前和将要退休的这一辈人的退休收入要求。 当美国公共养老保障制度初建时，成千上万的美国公众刚刚经历了大萧条，丧失了其一生的积蓄而且没有很快就业的可能性。最初的社会养老保障制度是针对这样一种经济和社会状况来设计的。但如今的情况却完全不同了。比如，美国目前的人均收入要比社会养老保障制度初建时增长了四倍之多。绝大部分工人家庭退休之后都会从其雇主所资助的私有养老金计划之中领取相当数量的养老金，等等。对那些过去几十年中退休的人来说，他们从社会保障制度中所获得的退休福利要远远超过他们及其雇主所缴纳的社会保险税的总和。这主要是因为社会保障税的税率从社会保障制度初建的仅2％已增长到如今的12.5％。由于社会养老保险金是采纳随需随付的支付形式，对社会保障税税率的提高使社会保障制度的进一步改进并在该制度下大量的提高社会养老金的金额成为可能。 可对绝大多数未来的退休者来说，社会养老保险金就不会像以前那样丰厚了。在过去十年中开始工作和即将开始工作的年轻工人们在期待将来退休之后所获得的社会养老保险金的金额将远远不如将这笔钱投资于国债、公司债券或证券所获得的收入。由于美国的社会养老保险金的支付是随需随付，这就意味着社会保险金的投资回收率要远比将这些资金投资于证券市场或其它投资工具所获得的回收。 此外，美国目前的社会保障制度还因强迫那些想获得社会保险金的人过早退休而降低这些人的生活水平。比如，根据目前的《社会保障法》，如果一个工人不想在达到65岁时就退休而想继续工作的话，那么他将丧失享有社会养老保险金的权利。虽然对推迟退休的人来说，法律所规定的社会养保险金将有些微的增长，但这微小的增长却远远不能满足退休收入的需要。在很多情况下，六十五岁后继续工作并不能为一个老年人的总收入增加多少。因此，在美国目前的社会上，虽然健康水平和寿命有显著的提高和增长，但绝大部分人在达到六十五岁之后，就都决定退休。 从美国全国来看，现在所提供的社会保险福利实际上减少了个人的储蓄和企业雇主所提供的私有养老金收入。由于社会保险金是采取随需随付的支付方式，社会保险的资本金就没有投资积累，也就无法弥补私有资本金积累的减少。其结果是，美国全国的资本金储蓄从绝对的意义上缩减。由于工人们不得不接受社会保险金所获得的很低的回报，并且由于全国资本金储蓄的减少而导致生产力的降低及工资的减少，这就使工人们面对很大的经济困难。 在美国目前所开展的对其社会保障制度进行适当改善的各种尝试中，中心环节是如何将以上所谈到的社会保障制度的缺陷同为老年退休之的公众提供基本的退休保障这一目标相平衡。 三、美国目前正在进行的社会养老保障制度的改革 据美国社会保险署的有关统计，到21世纪初，美国社会保险金的支付额将远远超过现实征收的社会保障税的额数。也就是说，美国的社会保障制度从经济的角度来讲濒临破产。为了挽救这一严重的形势，美国政府一直在研究和探讨如何对美国的社会保障制度进行改革。到目前为止，已出现了三种改革的建议。第一个建议是将所征收的社会保障税中的一部分由政府投资于私有的资本市场，从而使政府拥有美国私有证券市场将近百分之十的股份。这一建议除了对美国社会保险信托资金的投资方式将有巨大的影响之外，还会对美国的私有证券市场产生巨大的影响。 第二个建议是通过法律强制所有纳税人必须为其将来社会养老保险金设立个人储蓄账户并由政府对这些账户的资金进行投资管理。 第三个建议是允许缴纳社会保障税的个人对自己缴纳的社会保障税直接进行投资管理。 布什总统就任以后，把对美国现有的社会养老保障制度进行改革作为其执政期间的首要任务之一，并立即组成了一个“总统社会保险研究委员会。”这个委员会成立以后，对美国目前社会保障制度各方面所存在的问题和潜伏的危机进行了深入的调查和研究，并于2001年12月27日公布了其调查研究的结果并就如何对美国社会保障制度进行改革提出了建议。 建议的中心是通过建立自愿的个人退休账户来弥补美国社会保障制度的缺陷并将这种自愿的个人账户包括进美国的社会保障制度之内。该委员会在报告中还就个人账户的结构和设置做了专门和详细的推荐，目的是控制管理这种账户的费用，减少账户资产投资的风险，并为账户拥有者提供最大的灵活性，使这一账户制度能够更有效地对社会保障制度做以补充。该委员会在其报告中推荐了三种模式。这三种模式除了在个人账户年度分担额缴纳的限制上有所不同之外，其它方面的设制基本上都是一样的。 比如，第一种模式是允许个人自愿的将其当期应税收入中的2%缴纳于一个个人退休账户之中。第二种模式则允许个人每年自愿的将其当期应税收入的4%缴入个人账户。这一年度限额会根据工资的增长而增长。而根据第三个模式，每个人将可以自愿的将其应税收入的1%缴纳于自己的退休账户之中，并由政府缴纳相当于其当期应税收入2.5%的对等分担额。该委员会建议，这种社会保险体制中的自愿个人账户的投资管理建立在一个“双层架构”的基础上，利用现存的征收工薪税的制度纳税，个人自愿缴纳的分担额集中交给一个由政府指派的中央管理机构进行投资管理。该中央管理机构将负责保管所有个人账户的记录并将所收集的分担额按个人的选择投资于第一层架构中所提供的各种投资工具之中。而在这些个人账户的资产积累到一定数额之后，账户拥有者就可以将自己的资产投资于第二层架构中的投资工具之中。 该报告还建议，将这种自愿个人账户的中央管理机构称为“个人储蓄账户制度管理董事会”。该董事会应负责制定对个人储蓄账户进行管理的各种规章制度，并负责同私有投资管理界中的不同投资管理机构谈判和签订管理资金的合同。该董事会还负责将个人储蓄账户中的资金进行合理的多元化投资部署；负责确定为这种账户所必须达到的、可以将其资金投入到第二层架构中各个投资工具中的基本额数，并为账户拥有者提供金融投资方面的顾问和咨询。 关于个人储蓄账户的投资方法，该委员会建议，账户拥有者首先从该制度中第一层架构中所提供的投资工具进行投资选择。在其账户的金额达到了一定规定的额数之后，账户拥有者可以将其账户的资金转移到二层架构中所提供的由私有投资机构管理的投资工具当中。这些投资工具必须符合由个人储蓄账户管理董事会所规定的严格的规章制度和条件之后才能将其管理的投资工具纳入第二层架构中的投资范围之内。每一个投资选择都必须保证其投资范围多元化，都要包括公司债券，公司股票和政府债券。该委员会建议，每个账户拥有者对其账户投资改变的次数为每年一次。关于个人账户的情况和投资收益或损失必须每天都有确切的记录，账户拥有者随时都可以通过网络或电话查询自己账户的情况。 根据该委员会的建议，一个纳税者在退休之前，不得从这个储蓄账户中提款；而达到退休年龄之后，必须在规定的数额之内以“年金”的形式或分期提款的方式进行提款，也可在规定的限额之上进行一次性的提款。当该账户拥有者去世后，其账户中的所有资产将作为遗产传给其配偶或后代。 在人口不断老化的社会上，如何妥善解决退休养老的社会福利问题是世界上许多国家，包括中国和美国，所面临的重大课题之一。在寻求和探讨这一问题的答案的过程中，各国即应针对本国的特殊情况，也应借鉴别国的可取、可用的经验。这正是本文试图达到的目的。 （本文摘自CAFF50《养老金融评论》） 关于我们 中国养老金融50人论坛（CAFF50），由华夏新供给经济学研究院和中国人民大学董克用教授联合多家业界机构共同发起成立。论坛由国内外学界、实业界具有深厚学术功底和重要社会影响力的成员组成。论坛立足于成为养老金融领域的高端专业智库，旨在为政策制定提供智力支持，为行业发展搭建交流平台，向媒体大众提供专业知识。官方网站地址：www.caff50.net。 |
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