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发稿时间：2017-05-24 12:41:03 来源： 法治周末 中国青年网
资料图。 原题：职能转变细则出炉 国资委职能将变为三层管理框架 国资委将从出资人和监督者的两级角色逐渐转换为国资监管机构、国有资本投资运营公司和经营性国企三层管理框架，逐步实现政企分开 法治周末记者 宋媛媛 “管人、管事、管资产”。既是出资人又是监管者，加上过于行政化的管理，一直是舆论对于国资委质疑的焦点。 对此，近年来国资改革的文件频频出台，尤其是2015 年的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》更是明确了国资管理体制改革的大方向，从管资产到管资本的转变。 日前，国务院办公厅转发的《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》( 以下简称《方案》 ) 出台，专家指出，此《方案》并非指导意见，而是将国资委从管资产到管资本角色的转变的工作细化成具体条文。 中国企业研究院首席研究员李锦称，《方案》直接列出43 项“放权清单”，分类放权、分步实施；将原本的国有资产管理架构由目前的两级变为国资监管机构、国有资本投资运营公司和经营性国企三级，逐步实现政企分开；力度最大的是经理层成员选聘、经理层成员业绩考核、经理层成员薪酬管理三项改革，有的条文是首次明确披露。 明确主业 权力下放 国企改革事关中国经济转型大局，此前有媒体称，国企改革成败甚至决定中国经济的生死存亡。因涉及体制、政策，专家认为国企改革麾下的国资监管改革是难点，也是重中之重。 我国的国资监管体制，是由国务院代表国家行使国有资产所有权，由其特设机构国有资产监督管理委员会( 以下简称国资委 ) 代表国家履行出资人职责，负责指导推进国有企业改革和重组，对所监管企业国有资产的保值增值进行监督，加强国有资产的管理等工作。 随着2003 年国资委的诞生，既是国企出资人，又是监管者的角色，使其背负了“管的过宽、过细”“管人管事管资产”等众多质疑，至今未绝。 2013 年十八届三中全会重启国企改革之后，与国企改革相关的国资管理体制、“混改”、重组等改革陆续开展。 而以国资委为核心的国资管理体制改革也重新吹起了号角。 2015 年《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》 ( 以下简称《指导意见》 ) 出台，此份指导意见指明国资委“管资本为主”的改革方向，并做了相关改革部署。 对于国资委的监管者角色，该份《指导意见》指出，“将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位”“改变行政化管理方式”。 在出资人角色上，《指导意见》明确，将由获得国资委授权的国有资本投资运营公司对国有资本履行出资人职责，对所出资企业行使股东职责。 国资委改革的大方向已确定，北京师范大学首都科技发展战略研究院副院长赵峥对法治周末记者说：“国资改革的方向就是，去行政化，让专业的人做专业的事。此次的《方案》是具体落实细则。” 目前，国企一个突出的问题是企业家的泛行政化。赵峥介绍，国有企业的主要领导均有官职，在实业类国企中，不仅是党委书记，连董事长、总经理都是由国资委任命的。一些国企高管职位很可能成为某些政府官员晋升过程中的驿站，或者一些退休官员的归宿。这种机制很可能导致一些国企唯上是听，无法按照市场规律经营，直接或间接造成国有资产的流失。 “此次《方案》中力度最大的是，经理层成员选聘、经理层成员业绩考核和经理层成员薪酬管理方面。”李锦在接受媒体采访时指出。 《方案》中指出：“依法将中央企业五年发展战略规划制定权授予试点企业董事会，进一步落实试点企业董事会对经理层成员选聘、业绩考核、薪酬管理。” “这意味着，试点央企总经理将由董事会决定，这是第一次这样明确披露。”李锦认为。 对于国资委的职能，《方案》在基本原则中提出，国资委“根据授权，代表国务院依法履行出资人职责，专司国有资产监管，不行使社会公共管理职能，不干预企业依法行使自主经营权”。 赵峥说，国资委的主要责任应该在于国有资产监管，着眼于国有资产的保值和增值，但目前国资委还承担了不少公共管理职能。例如，国有企业资本经营收益、支出政策，以及国有资本投资运营公司的增资、减资政策等。“具体的事项应该交由企业负责，国资委不应过多插手。” 《方案》要求国资委在改革中“改进投资监管方式，通过制定中央企业投资负面清单”，“根据投资负面清单探索对部分企业和投资项目实施特别监管制度”。赵峥指出，此项要求将会成为企业自主经营权的有力保障。“列出负面清单，从宏观上给予把控，能有效避免国资委在监管过程中过细、过宽的弊端”。 “值得一提的是，《方案》中列出的 43 项‘放权清单’。”李锦指出，取消、下放的诸多事项多涉及企业经营权，目的是为了让企业在经营活动中，成为独立的市场主体。 国有资本投资运营公司助力角色转变 《方案》中，明确要求国资委“牵头改组组建国有资本投资、运营公司，实施资本运作”。 李锦指出，这意味着国资委将从出资人和监督者的两级角色逐渐转换为国资监管机构、国有资本投资运营公司和经营性国企三层管理框架，逐步实现政企分开。 记者注意到，在今年年初，国资委相关负责人就曾提出，2017 年，国有企业改革的重点工作之一是继续推进改组组建国有资本投资运营公司，拓展授权内容，加大授权力度，积极探索有效的运营模式，更加有效地发挥国有资本投资运营公司在国企改革中的示范作用。 “国有资本投资运营公司的组建，有助于‘让专业的人做专业的事’。”赵峥说，这个国有资本运作平台企业 ( 国有资本投资运营公司 ) 类似于新加坡的淡马锡。淡马锡控股公司是新加坡政府的投资公司，由财政部 100% 控股。淡马锡依据政府的授权对所属公司行使出资人职权的商业化主体。 “但二者并不相同，淡马锡完全按照市场化、商业化原则运作的投资公司，它所需要的条件也是较为完善的市场经济体制。”赵峥说。 单从其人事安排来看，新加坡政府( 财政部 ) 介入 ( 企业董事会 ) 较少。淡马锡由董事会聘任的职业经理人来专业运营投资，以实现国有资本的保值增值。在其管理政联公司 ( 类似于我国的国企 ) 时，淡马锡虽作为公司股东，但是本身并不参与公司的商业决策或运营。 “当然，与政联公司以营利为唯一目标不同，我国的国有企业身负多重责任。”赵峥说，尤其是由国资委履行出资人职责的实业类国有资产，关涉国计民生的企业或重大工程项目。且涉及的资产巨大，仅一家央企的资产可能达到上万亿元，因此像新加坡一样仅设立一家国有资本运作平台是远远不够的。 公开资料显示，国有资本投资运营公司改革正在逐步加快。在2014 年，国资委首次在国家开发投资公司、中粮集团两家央企试点开展国有资本投资公司建设后， 2016 年，又新增神华、宝武、中国五矿、招商局、中交、保利 6 家央企扩大试点。运营公司试点在诚通集团、中国国新开展，合计试点企业已达 10 家。目前，试点央企基本都已制定了改革方案并上报待批。地方国资投资运营公司的改革也全面提速。 “虽然在目前国有资本投资运营公司在界面关系、运营机制、管控模式等方面还存在着一些不足，但是改革利剑已出鞘，应该不断总结经验。完善我国的市场经济，为改革提供一个良好的环境。”赵峥说。 回归公司本质 “《方案》强调资本监管为主，突出的是国资委股东代表的身份，是对于公司本质的回归。” 中央财经大学法学院副教授董新义向法治周末记者介绍，早在公司法制定时，由于一些国企涉及国计民生、国家安全，并不以营利为主要目标，曾对国企是否能够纳入该法进行过深入探讨。最终还是决定将对传统的国企进行公司化改革，以适应公司法，并在该法内专设“国有独资公司的特别规定”，除此外，还有一部专门针对国企设立的国资法。 董新义同时指出，两部法均未规定股东可以直接介入公司经营，公司法规定股东选举董事，董事会选举董事长，也并没有规定董事长可以直接由股东委派。一些现实情况是，国资委直接委派、任命董事长、总经理，过多介入公司的经营活动。 这样任命出来的董事长、总经理关注焦点可能并不在于公司利润的追求。他们更倾向于对其委任单位负责而非公司，从而导致一些国企泛行政化，政企不分。 从此《方案》列出的取消“直接规范上市公司国有股东行为”“指导中央企业内部资源整合与合作”“指导地方国有企业重组改制上市管理”下放“审批地方国资委监管企业的上市公司国有股权管理事项”等 43 项精简国资监管事项，一方面，从侧面印证了国企被管的过宽、过细的现状；另一方面，更是国企回归公司本质的一个有力的政策保障。 目前，国企取得的成绩有目共睹，世界五百强中，国企排名也远超私企，被称为世界经济奥运会中的“国家冠军”。 |
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