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张志光等10人诉宁波市鄞州区邱隘镇人民政府城建其他行政行为案 关键词：驳回复议申请决定 原行政行为 起诉对象 【裁判要点】 1．驳回复议申请决定否定了申请人通过行政复议途径获取救济的权利，当事人有权对此提起行政诉讼： 2．在当事人已就驳回复议申请决定提起行政诉讼后，不得同时就原行政行为另行起诉，上述两诉不能并存。 【案件索引】 一审：浙江省宁波市鄞州区人民法院( 2013)甬鄞行初字第51号(2013年8月15日) 二审：浙江省宁波市中级人民法院( 2013)浙甬行终字第122号(2013年9月18日) 【基本案情】 原告张志光等10人诉称：原告均系宁波市鄞州区邱隘镇汇头村村民。宁波市鄞州区邱隘镇人民政府（以下简称邱隘镇政府）未征求广大村民意见，径行决定该新村建设房（汇馨家园）起步价为5000元／平方米，并于2013年2月23日发出《通知》，公布上述定价，如不按照上述定价购买，则丧失购买权。原告认为该新村建设房定价销售行为违法，应当予以纠正，故请求判决撤销被告作出的新村建设房定价销售行为，暨被告于2013年2月23日所发的售房通知。 被告邱隘镇政府辩称：第一，其所作的定价售房行为不是具体行政行为，不属于行政诉讼的受案范围；第二，当事人对行政行为不服寻求救济，只能在行政复议和行政诉讼中选择其一。本案中原告已经对被告作出的定价售房行为提起行政复议，并对复议决定不服提起了行政诉讼，现又就被告作出的定价售房行为直接提起行政诉讼，本次诉讼应予驳回。 法院经审理查明：张志光等10原告因对被告邱隘镇政府于2013年2月23日作出的新村建设房定价行为不服，曾于2013年4月2日向宁波市鄞州区人民政府（以下简称鄞州区政府）申请行政复议。2013年6月28日，鄞州区政府作出鄞政复决字(2013) 17号行政复议决定，以被告所作的定价售房行为并非具体行政行为，该案不属于行政复议的受案范围为由，驳回了10原告提出的行政复议申请。10原告对鄞州区政府作出的复议决定不服，向宁波市中级人民法院提起行政诉讼，宁波市中级人民法院受理后指定该案由宁波市海曙区人民法院审理。2013年7月24日，宁波市海曙区人民法院作出受理案件（举证）通知书并送达至10原告，目前该案正处于审理过程中。2013年7月25日，10原告又就被告邱隘镇政府作出的新村建设房定价销售行为向本院提起行政诉讼。 【裁判结果】 宁波市鄞州区人民法院于2013年8月15日作出( 2013)甬鄞行初字第51号行政裁定，驳回原告张志光等10人的起诉。裁定送达后，10原告向宁波市中级人民法院提出上诉。宁波市中级人民法院于2013年9月18日以同样的事实作出( 2013)浙甬行终字第122号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。 【裁判理由】 法院生效裁判认为：《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第二十二条规定，复议机关在法定期间不作复议决定，当事人可以选择对原具体行政行为或复议机关不作为提起诉讼：复议决定作为具体行政行为，一经作出对复议申请人和被申请人均具有拘束力。本案中，在鄞州区政府已经作出复议决定，以被上诉人作出的定价售房行为不属具体行政行为为由，驳回了上诉人复议申请的情况下，上诉人只能就该行政复议行为提起行政诉讼，不能同时对被上诉人作出的定价售房行为提起行政诉讼。原审裁定驳回上诉人的起诉正确。上诉人上诉理由不足，不予支持。 【案例注解】 本案主要涉及驳回复议申请决定之诉与原行政行为之诉两者间的关系问题，而该问题的解决需要对驳回复议申请决定的相关理论基础和制度设计加以分析论证。 一、驳回复议申请决定的可诉性分析 （一）从行政复议终止到驳回复议申请的演进 在2007年《行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）颁布之前，实践中对于在受理后发现行政复议申请不符合法定受理条件所采取的是终止复议的方式处理。①但根据《行政复议法》第二十五条的规定，行政复议终止决定是针对申请人要求撤回行政复议申请所作出的处理决定，对于不符合行政复议受理条件的情形作出终止复议决定，系对行政复议申请权与行政复议请求权的混淆。因此，《实施条例》第四十八条引入了“驳回复议申请决定”这一新类型的决定方式，明确行政复议案件在受理后发现存在不符合受理条件等情形的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请，此种决定方式符合行政复议的程序逻辑，也与我国行政诉讼程序中对此类情况的处理结果相一致。 （二）驳回复议申请决定的法律效力及其救济 驳回行政复议决定尽管系行政复议机关在受理复议案件后所作出的决定，但与维持、改变原具体行政行为等决定存在明显区别。前者只是在程序上对当事人所提出的行政复议申请是否符合受理条件所作出的否认性评价，后者系经实体审查后对具体行政行为的合法性和合理性进行判断。具体而言，驳回行政复议决定系行政复议机关受理案件后，在审查过程中又发现案件存在不属于行政复议的受案范围、不属于自身管辖范围、申请人主体不适格、超出申请期限等不符合受理条件的情形，从而作出的具有补救性的决定。在法律效力上，行政复议驳回决定具有与不予受理决定同样的法律效果，其意味着已进入行政复议程序的案件审查终结，否定了申请人通过行政复议途径获得救济的权利，因此对复议申请人的权利产生了消极和负面的影响。 对于驳回行政复议决定的救济途径，《实施条例》第四十八条第二款规定：“上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理”，该规定为驳回行政复议申请决定确立了行政化的监督方式。但是，对于驳回行政复议决定能否纳入司法审查范围的问题，因《行政诉讼法》及《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）的出台均早于《实施条例》，故未对此作出具体规定。 从相近法条来看，《若干解释》第三十三条第二款明确了当事人对复议机关作出的不受理复议决定不服，有权向人民法院提起行政诉讼。因驳回行政复议申请决定与行政复议不予受理决定在目的和功能上具有相同性，对此可适用“类似情形，相同处理”的类推适用方法，将驳回复议申请决定纳入司法审查的范围。此外，《实施条例》等法律规范中并未明确否定驳回复议申请决定的可诉性。综上，司法理论界以及实务界对驳回复议申请决定的可诉性均持肯定态度。 二、驳回复议申请案件中的诉讼关系 （一）驳回复议申请案件中被诉对象的确定 在法律规定上，我国《行政诉讼法》第二十五条第二款仅对复议机关维持抑或改变原具体行政行为情形下被诉对象的确定作出了明确规定，但对于行政复议不予受理或驳回复议申请的如何确定被告，则未予明确。本案驳回复议申请决定的作出属于复议机关不作出复议决定的类型，与此相关的法条为《若干解释》第二十二条与第三十三条第二款的规定。 但通过对比，该两条法律规定之间在衔接上存在出入。《若干解释》第三十三条第二款规定的是“复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定的”，当事人对此不服依法享有诉权；而《若干解释》第二十二条规定了“复议机关在法定期间内不作出复议决定”情形下，当事人可选择以作出原具体行政行为的机关或者复议机关为被告提起诉讼，而对于“复议机关不受理复议申请”的情形未予涵盖。此种规定是否意味着“复议机关不受理 复议申请”情形下当事人无法享有被诉对象的选择权？通过分析，情况并非如此。对于复议机关不受理复议决定的，在非复议前置型案件中，当事人既可对原具体行政行为的作出机关，又可对复议机关提起诉讼，该点不存在争议；而对于复议前置类型案件，有观点认为，根据《若干解释》第三十三条第二款的规定，当事人仍可就原具体行政行为直接提起诉讼。①另有观点认为，在此情形下，当事人对起诉对象无选择权，只能起诉复议机关的不予受理决定， 不能起诉原具体行政行为。② 笔者认为，法律、法规规定行政复议为提起行政诉讼的必经程序系对当事人在起诉程序上所作的要求，只要当事人向复议机关提出了行政复议申请，即满足了该要求，而非以行政复议决定的作出为起诉前提。如果由于行政机关的不作为等原因导致最终的复议决定没有作出，不应当影响当事人的诉权行使。即，对于复议机关作出驳回复议申请决定的案件，当事人在被诉对象的确定上享有选择权，其既可以以复议机关为被告提起诉讼，要求复议机关对原具体行政行为继续审查，也可以以原具体行政行为的作出机关为被告，直接请求对原具体行政行为进行司法审查。 （二）驳回复议申请决定之诉与原行政行为之诉并存时的处理 正因在驳回行政复议申请案件中，当事人享有对驳回复议申请决定和原行政行为两者提起行政诉讼的选择权，由此也产生了出现两诉并存的可能性，本案中的情形即属于此例。 当事人提起驳回复议申请决定之诉的目的在于要求复议机关受理复议申请并在对原行政行为进行实体审查的基础上作出复议决定，即通过行政救济途径解决纠纷；而提起原行政行为之诉的目的系直接对原行政行为的合法性进行司法审查以实现其权利救济。对该两种诉讼间的关系，法律并未作出明确规定，但因该两诉均因同一行政争议而起，在本质上表现为行政复议救济途径与行政诉讼途径间的关系，为避免“一事两判”结果的出现，在该两诉并存时应当选择其一，而不能同时进行。 但在司法实践中，因缺乏具体和明确的立法指引，故应当参照与之相近的法律规范，因本案系非行政复议前置案件，可参照《若干解释》第三十四条关于行政复议与行政诉讼两种救济的选择方式确定。具体言之，当事人既提起驳回复议申请决定之诉又提出原行政行为之诉的，首先按照受理在先的原则确定，即先立案受理的诉讼继续进行，尚未立案的诉讼应当裁定不予受理，已经受理的裁定驳回起诉；其次是当事人自行选择原则，即对于两诉同时受理的，法院应当对当事人进行释明，由当事人在两诉中选择其一，如当事人拒绝选择且要求两诉同时进行的，考虑到原行政行为之诉在实质性处理行政争议方面所具有的优势以及节约诉讼成本的需要，法院可决定对原行政行为之诉继续审理，另一诉应予驳回。 本案中，当事人在其驳回复议申请决定之诉已被其他法院受理的情形下，再次提起原行政行为之诉不符合法理，也缺乏相关的法律依据，故应裁定驳回后次起诉。但需要注意的是，在驳回复议申请决定之诉审理完毕后，当事人可再就原行政行为提起行政诉讼，在符合法定受理条件的情形下人民法院应予受理。 |
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