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美国职业教育相对发达，与其颇有特色的治理结构有着密切的关系。分析、研究其治理状况，总结、归纳其治理结构特点，对于合理构建我国职业教育治理结构与体系，提升我国职业教育治理能力有着重要的借鉴意义。 一、美国职业教育外部治理结构 美国职业教育的外部治理主要分为宏观、中观、微观三个层面： (一)宏观层面——联邦政府 宏观层面，联邦政府是治理的主体。联邦政府主要是通过教育部、劳工部以及技能委员会、职业信息协调委员会等机构研究拟定有关规划与政策、拨付教育经费、制定国家标准、开展绩效评估等多种手段实现对职业教育的引导。早在1862年，《莫雷尔法案》就规定联邦政府通过土地奖励的办法为各州提供资金，开办“赠地学院”，此后1917年的《史密斯—休斯法案》、1940年的《国防职业教育法》、1958年的《国防教育法》、1963年的《职业教育法》、1974年的《生计教育法》、1982年的《职业训练合作法》、1990年的《珀金斯职业教育法》、1994年的《2000年目标：美国教育法》和《学校到工作机会法案》等相关法律均为职业教育发展提供了经费或其他相关条件的支持。虽然相比职业教育的总收入而言，联邦政府提供的资金很少，美国国家职业教育评估委员会指出，大约只有5％的中等职业教育收入和2％的高等职业教育收入来自联邦政府。但这并不意味着联邦政府对职业教育治理的影响力小。 为了加强对职业教育的间接治理，联邦政府建立了职业教育经费投入机制，在国家教育部下设了职业与成人教育办公室(the Office of Vocational and Adult Education，OVAE)，负责联邦层面的职业教育立法与实施。联邦政府要求各州必须向职业与成人教育办公室提交计划，说明执行联邦立法要求的具体安排，否则不予资助；同样，地方要向州提供资金使用计划方能获得州拨款，此举确保了州和地方在联邦政府的规定范围内使用资金。在计划执行过程中，职业与成人教育办公室要求各州上交年度报告，汇报资金的使用情况以及评估结论，说明资金对项目的有效作用。 职业教育培训方面，除了教育机构提供的服务外，几乎所有教育体系外政府支持的技能培训都是由联邦劳工部管辖下的学徒制办公室(Office of Apprenticeship)和就业工作团(Job Corps)负责，尽管参加此类培训的人员数量远远低于在教育机构接受技能培训的人数。此外，联邦政府还制定政策，要求企业履行教育培训责任，运用减免税收、发放补贴及购买服务等方式推动企业参与职业教育治理，同时积极宣传教育改革理念，推动社会组织捐资助学。 (二)中观层面——社会组织与个人 美国的职业教育项目都被期望有第三方咨询组织或专业协会的代表参与，以保证所培养人才能够符合劳动力市场需求。联邦政府立法虽然没有对这些社会组织直接提出要求，但是在一些规定中间接地体现了相应的精神。例如要求地方所提交的计划必须描述商业(包括小型企业)、工业、劳工组织、特殊人群代表、其他对职业教育感兴趣的个人对职业技术教育项目的参与开发、实施以及评价等内容。这就促使职业教育办学者必须充分调查、了解社会各界对其发展的意见与建议，也为相关社会组织或人群参与职业教育打开了方便之门。 作为政府、企业和职业院校之间的中介，社会组织为职业教育行业自律发挥着重要的功能。它们包含了贸易、工商业组织，农业、科技、工程类专业协会，以及职教中心等等，全美约有三万多个社会组织。部分行业组织的影响力非常巨大，如美国商会、慈善基金会、全国零售业联合基金会、制造业职业生涯联盟等。这些组织实力雄厚，他们利用自身的平台与优势，通过多种途径左右职业教育的发展。如在国会和白宫为企业呼吁、在法院帮助企业打官司、通过利益交换团结企业等方式增强自身对企业的吸引力，调动企业参与“合作教育”的积极性。同时这些组织还通过游说，在促进联邦政府加强职业教育立法，增加职业教育拨款，开展职业教育专题研讨，吸引国家、州、地方层面的利益相关者参与职业教育等方面发挥作用。 有些社会组织还借助出台行业技能标准，引导职业教育的发展。迄今为止，行会、产业组织与国家技能标准推进委员会合作，已经开发了制造业、信息通信业等一系列国家行业技能标准，这些标准往往成为了学校课程开发、实践训练的重要指南。另外，部分社会组织亦直接参与职业院校的课程方案设计、教材编写、教育研究、就业咨询等活动；有的社会组织则向学校提供资金，间接参与职业教育的管理与决定，包括招生、课程设置、学生实习、毕业生录用等环节。还有一些认证协会通过制定认证标准对学校的管理进行监督，它们出台评价指标，确定评价程序并实施评估和定期复查，对达到标准的学校公开认定。 至于社会上各行业的代表人士，他们则被邀请参与学校管理，有的会加入董事会，与其他董事们共商学校重大决策，依社会需求适时调整学校发展走向。一些雇主也会积极参与职业教育，如指导专业的设置，在合作教育中为学生安排工作实习，介入学生录取、指导、公关、咨询、教师选聘及评价活动，支持课程结构的改革以及捐赠设备等。有的企业负责人和技术人员还会组成顾问委员会，参与职业教育专业方向、课程设置及教学改革等方面的规划，对一些职业教育项目进行监督、调查与评估。 (三)微观层面——州和地方 根据联邦宪法规定，教育是联邦下属各州政府的“保留权力”。因此，美国职业教育治理是非集权、分散式的，自主权主要掌握在州和地方当局。联邦的职业教育立法要求各州指定一个类似于职业技术教育委员会的机构负责计划和监督联邦资金的使用。有35个州是由中小学教育委员会，8个州是由州高等教育行政机构中的一个部门，3个州和哥伦比亚特区是由一个专门的委员会，4个州由劳动力教育部门负责。这类教育机构主要统筹、协调和规划全州职业教育，制定本州有关职业教育的政策、法规和确定发展规划；管理分配联邦政府和州政府用于职业教育的资金；审议、评估课程设置和培训项目；颁发教师资格证书；了解学生的收费状况和审计学区财务执行情况等。 对于联邦资金的管控，州层面有专门人员——生涯技术教育董事(State Director of Career-Technical Education)负责。这些董事们不仅是州职业教育的领导，而且是州职业教育事业发展的倡导者，他们为那些试图影响联邦政府职业教育政策的雇主和地方董事们提供赞助，他们结成了联盟，试图在国家层面通过影响联邦立法和拨款来为州职业教育作出贡献。 各州在职业教育自治过程中，对地方职业教育的政策与实践要求各异。有的州要求地方使用他们推荐的课程，否则不提供资金资助，有的州要求行业必须拿到国家资格认证后才可获得资助。一般情况下，州都会下设地方教育机构——地方教育委员会(Local Boards of Education)，负责在州的立法和管理框架内治理职业教育(夏威夷州单设一个独立的州委员会除外)，地方教育委员会的成员是根据地域划分由公民选举产生，只有一小部分委员会的成员是委派的。委员会的工作一周需要几个或多个小时，委员们可能还不接受薪水，虽然他们都是来自不同的行业，但相比普通公民，他们比较富裕，受教育程度也更高。 地方负有职业教育治理的主要职责，他们拥有教育行政人员的招聘权、教师关于课程建议的审批权、独立于其它政府部门的税收权(为了避免职业教育治理受政治影响)等。所有的初、高级职业院校(除了夏威夷州)都是在地方教育机构管辖范围之内。中学后职业教育是由社区学院负责，而社区学院又受制于地方教育委员会。地方掌握着职业教育的主要经费，职业教育经费来源渠道较多，主要是当地财产税、州政府拨款、联邦政府资助和学生学费，分别约占学校收入的45％、18％—20％、10％和8％—10％，另有少量的企业和私人赞助以及学校有关产业的收入。 总体而言，美国职业教育外部治理主体齐全，治理职责分明。联邦政府负责宏观层面的治理，它主要通过政策制定关注拨款、教育公平、学生贷款与资助、质量评价等问题。微观层面具体事务的治理由州和地方负责，它们对本区域内的职业教育进行直接治理。中观层面上的社会组织与个人在各级政府、企业、院校之间发挥着缓冲和中介作用，填补了联邦政府在职业教育领域权力缺失的空间，克服了地方自治可能导致的缺陷，也是工商业、企业、协会等主体“利益表达”的渠道。虽然不同层面的治理主体有着各自的职责范围、治理手段，但他们之间已经通过立法机制、经费投入机制、质量问责机制形成了相互独立、彼此契合、相互制约的治理结构(见图1)。在此结构中，各主体的地位同等重要且缺一不可，共同维系着职业教育的有序运转。 图1 美国职业教育外部治理结构 二、美国职业教育外部治理结构特点 美国职业教育具有一个政府引导、州和地方分级管理、社会力量积极参与的外部治理结构。这一治理结构主要有以下几方面的特点： (一)联邦调控与地方自治相结合 联邦政府主要是在宏观方面起到引导、促进、保障、监管的作用。首先，联邦政府主要通过“联邦委托”、“立法优先”、制定职业教育国家技能标准、开展绩效评估等多种手段，引导各州向国家教育目标、国家标准看齐，从而实现对职业教育的干预。其次，联邦政府制定各种教育法律与政策引导教育改革，虽然州与地方也有自己的法规，但是基于国家至上原则，联邦法律优先于州和地方的法规，州和地方要在联邦法律框架下行事。再次，联邦政府为州和地方提供有条件的教育资助，要求接受资助的地方承担相应的责任，要在联邦政府提出的教育目标和技术标准范围内使用资金[7]。此外，联邦政府还借助为贫困学生提供资助与贷款等举措，促进教育公平。可以说联邦政府作为职业教育事业发展的决策者、促进者与监督者，发挥着强大的宏观引导作用。 在注重国家调控的同时，联邦政府将职业教育直接的治理权委托给州和地方，实现地方自治。对于联邦的拨款，州和地方根据各自的情况制定和上交计划，具体如何使用资金进行职业教育管理与创新，由地方自行安排，只要是在联邦立法范围内即可。区域内的职业院校也由地方负责，联邦政府无权直接干涉。对于构建职业教育标准体系，国家法律(如《帕金斯法案》)只提出要求，规定核心指标，具体指标的选取、标准的确定，各州和地方都有权根据本州本地区的实际自主决定；当问责计划制定并获得联邦批准后，州和地方有权自行按照标准体系开展质量问责，联邦教育部可通过派遣专家、提供评价工具等方式进行协助，无权强行干涉州的行为，但要对州上交的问责报告给予反馈。如果达不到计划目标，联邦政府有权部分或者完全收回资助。这种国家宏观调控与地方自治相结合的机制，既给予了地方很大的自主权，激发了地方办学的积极性，又强化了国家的引导和监督，使地方与国家保持相对的一致，地方与地方之间保持相对的均衡。 (二)政府干预与社会参与相结合 美国职业教育外部治理结构的又一特点是实现了“自由社会”与“强大政府”的同构。政府以立法为基础、拨款为纽带，通过制定质量标准、开展评估、实施绩效管理等手段，形成了一套从联邦到州再到地方的政府治理体系。与此同时，政府还通过《联合培养方案》等文件明确要求企业履行职业培训的责任，通过拨付专项资金、提供税收优惠、追加行政补贴等手段推动社会组织参与职业教育。共同治理结构可谓是其职业教育运行的一种强制性结构。 社会组织承担了不少的职业教育治理职能，工商各界、协会组织、企业等都积极加入国家职业教育咨询委员会、评估委员会、州职业教育委员会等组织，作为其中的一员，参与政策制定，推动职业教育改革。作为“第三部门”，社会组织弥补了受教育者因政府失灵和市场失控所无法满足的教育需求，能够促进教育筹资公平与效率的统一。并且，社会组织对劳动力市场的信息掌握较为精准，能够避免职业教育与市场需求信息的不对称问题。它们代表行业企业的利益，能够为职业教育提供服务，并形成规模效益，能有效补偿政府在管理、监控职业教育力量不足所带来的缺陷，克服单个企业参与职业教育所导致的“点对点”式合作弊端。 (三)国家问责与各方制约相结合 为了加强职业教育质量管理，促进职业教育质量提升，美国实行了职业教育质量问责。自1917年《史密斯—休斯法案》颁布以来，美国每一次主要的职业教育立法都将质量问责作为不可或缺的部分。2006年，《帕金斯法IV》要求各州通过实施与企业标准相一致的测验，衡量学生技术技能的达标情况；2012年，《投资美国的未来生涯与技术教育改革蓝图》提出各州使用统一的教育绩效评价指标，同时将相关数据连接到国家纵向数据系统。联邦政府还成立了国家职业教育评估机构，对州和地方职业教育工作进行周期性评估。所有这些规定都构成了美国国家层面职业教育质量问责机制，有力地保障了职业教育的健康发展。 除联邦政府引导职业教育质量评价外，州、地方以及协会组织在质量把控上也各司其职。以亚利桑那州为例，州教育部颁布了中等职业教育指导方针，为学区的职业教育管理者、地方评价小组以及职业教育师资开展质量评估提供参考。地方教育行政部门则承担本学区内职业教育项目的自我评价，其职责主要涵盖：制定本学区的评价计划、协调与其他部门的关系、制定具体的评价时间表、对职业学校的教学质量进行监督等。协会组织也参与各州职业教育评价系统，它们在制定评价标准、发挥主体作用、实施评价工作、研制教学计划和课程标准等方面扮演着重要角色。 三、美国职业教育外部治理结构对我国的启示 经过多年来的发展，我国职业教育事业已取得了不菲的业绩。随着职业教育从规模扩张向内涵提升发展方式的转变，随着职业教育发展过程中部门主义、地方主义倾向的显现，迫切需要我们借鉴美国相关经验，关注职业教育各利益主体的诉求，形成多元主体共同参与的职业教育治理结构。 (一)划分国家与地方职责，实现教育分权 《中华人民共和国职业教育法》规定：国务院教育行政部门、劳动行政部门和其他有关部门在国务院规定的职责范围内，分别负责有关的职业教育工作。县级以上地方各级人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导、统筹协调和督导评估。可以说，这已从法律层面对国家和地方在职业教育管理权限上作出了划分。但由于这种划分相对宏观、笼统，致使少数地区、少数领域出现国家和地方职责不清、责任不明的现象，在职业教育办学实践中，或是过分强调了国家的宏观控制，地方职业教育过分僵化、活力不够；或是过于强调了地方自主，职业教育机构重复建设、专业重叠设置，办学资源严重浪费。为此，要在调查研究的基础上，依托《职业教育法》的修订，进一步明确划分国家和地方各级政府的职业教育管理权限，科学界定相应法律责任，实现职业教育的合理分权。国家层面要继续借助法律、经济、质量评估等手段，规范和引导地方职业教育的兴办，地方要立足国家全局利益，遵循相关政策要求，积极发挥自身能动性，因地制宜办好职业教育。 (二)吸引社会力量参与，推进多元治理 新时期，我国各种行会、协会等社会组织纷纷组建，但由于尚在成长之中，这些组织普遍依附于政府机构或与政府机构有着千丝万缕的联系，其独立性、公正性和权威性不够，兼之，行业、企业等参与办学的责权利尚未有法律明文界定，具体政策缺乏吸引力、可操作性，特别是一些国企“办学难”，所办学校既无生均经费、教师工资等财政拨款，也不能按民办学校标准收费，因而总体上社会力量参与职业教育的内生动力不足。要打破现行的政府全能型“一元单治”治理结构，实现职业教育多元治理，就要求政府转变部分职能、下放部分权力，依靠法律、利益等机制吸引各种社会力量成为职业教育治理的主体。同时，要进一步改变政会一体的状况，尊重社会组织的独立地位，赋予他们参与职业教育治理的权利与义务，提供他们参与职业教育治理的舞台与空间。社会力量自身亦需加强建设，提升影响力，发挥第三方作用，强化对职业教育的评估、认证与监督，使职业教育能更好地满足多方社会力量的需求。 (三)建立科学协同机制，增强治理实效 职业教育作为与社会经济发展和劳动力市场密切相关的一种教育类型，政府、行业企业、社会组织、学校、学生及家长等多方均是影响其发展的重要因素，他们均应成为职业教育治理的主体。要有效发挥这些治理主体的作用，就必须深入探索多元主体协同互动、协商决策、利益分享、监测评估等推进职业教育发展的组织机制和运行机制，找到职业教育治理主体决策能力、执行能力、调控能力、协同能力的提升路径，以合理化解职业教育相关主体的利益冲突和矛盾，寻求共同利益的最大化。要明确政府在各治理主体中的主导地位，推进共治过程中的问责制，从而引领职业教育治理发挥最大效能，最终由共治走向善治。 |
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