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如何将行政事业单位内部控制建设落到实处 一、实施背景 全面推进行政事业单位内部控制建设是实现国家治理体系和治理能力现代化的要求，也是单位提高公共服务效能和内部治理水平的需要，可以说是外部要求与内生动力的结合共同推进了这项工作。 十八大以来，全面从严治党提到前所未有的高度，各行政事业单位加强了与资金项目相关的党风廉政建设和反腐败工作，取得了显著成效，但是与要求相比仍存在较大的差距。特别是从审计、纪检、巡视组等专项检查结果来看，一些单位由于内控机制不健全，存在廉政风险和违反财经纪律和中央八项规定精神等突出问题。因此，加强单位财务管理，建立健全单位内部控制机制建设，成为各单位加强自身内部管理的迫切需要。 另外近年来，随着单位业务管理需求的提高，单位的各项制度建设不足以满足业务发展的需要，工作效率不高，职责不清，各部门掌握信息不同步等诸多问题逐渐显现出来，亟待提升完善单位内部控制体系。 二、单位内控建设具体工作措施 （一）自选动作 行政事业单位内部控制建设是一项个性化较强的“私人订制”式工作，需紧密结合各单位具体情况推进。在研究和帮助行政事业单位开展内部控制的过程中，我们强调，《单位内控规范》只是一个原则框架，提供的是“规范动作”。而行政事业单位内部控制建设应是单位的自我需求，在实际操作中应根据自身情况进行“自选动作”。 在对一些行政事业单位调研时，由于规模、业务的不同，我们发现有些单位其所涉及的内控内容非常复杂，需要涵盖行政、科研、资产、投资、债务等多个方面，不仅仅是《规范》中所提出的六大经济活动，需要涵盖各个领域；而有些单位因业务比较单一，单位人员少，也就仅仅涉及《规范》的几个方面。因此单位需要针对具体情况，建立与单位业务相适合的内部控制体系，有些需要大而全，需要组成内控建设工作小组，按照《规范》要求，抓住工作重点，从单位主要业务汇总、业务流程梳理、业务风险分析、内控建设优化、内控工作手册等五个方面着手内控建设工作。重要的是，还要以信息技术为手段加强管理。 而有些单位却是小而精的，不能面面俱到。需要从小处着手、不贪图大而全，比如选取业务管理中最具体、最容易失控的办公耗材管理，以监督、控制、相互牵制为原则，借助表单控制、信息化手段等方法建立内控制定，一样会取得良好的效果。 实践中，建立内控以后常常会发生业务部门是否会存在配合问题，也就是内控的具体实施问题，这时需要有顶层设计的理念，运用科学的方式方法，比如制度流程化、流程表单化、表单信息化等等，然后加大全体职工的培训力度，实现全员自动参与的局面，内控必然会落到实处。 （二）规范动作 总结各单位在建立单位内部控制体系的规律，把内部控制建设落到实处，需要加强顶层设计，总体说主要有以下三个方面： 第一，组织机制保障 一是成立单位内部控制建设工作领导小组，单位法人任组长，并建立由财务、纪委、审计等多部门参与的协调机制，协同推进内部控制建设和监督检查工作。（单位要有总体的实施方案，尤其是一些大的行政事业单位或主管部门，要以正式文件的形式发布，确保领导小组的严肃性和规范性，领导小组要切实发挥作用，不能形同虚设，这也是单位内控能否落到实处的关键因素，第一步必须走好。）领导小组下设办公室（比如设在财务部），具体承办内部控制建设的日常工作。办公室组成人员要从各业务处或科室抽取有能力、有体力、有毅力、能投入的工作人员组成 二是建立将内部控制建设实施情况纳入单位经济责任审计制度（比如作为主管部门，各单位内部控制建设情况必须作为下属各单位法人的经济责任审计事项，而作为二级单位来讲，内控建设与实施情况必须列为单位的目标责任制考核内容，让大家知道内控与工作和绩效息息相关，比如有些省市将单位内控建设情况例如年终绩效考核内容，直接与单位绩效挂钩，必然会推动单位内控建设），同时将内控建设情况纳入各单位领导干部经济责任审计内容范畴。 两个层面，一层是单位，二层是单位领导，二者缺一不可。 第二，试点示范带动 作为主管部门，下属单位情况不一，财务管理水平、人员素质各异，全面推动是可以，但效果并不好。在此建议主管部门可以按照单位典型性、业务代表性、财务规范性3个原则，分别选择确定类型的试点单位，比如行政、参公、事业、科研等不同类型，或者选取财务管理水平较高的单位作为先期试点，投入人、财、物对试点单位加强内控建设的工作指导，确保试点单位在内控制度建设工作上取得实效，为下一步带动其他单位加快内控实施工作奠定基础。 其他单位可以以试点单位作为参照和学习的样本，以点带面，从局部向全局推开。比如教育系统，可以先选取一个或几个学校作为试点单位，主管部门可以从经费和人员上优先支持，确保试点单位内部控制体系的规范和落到实处，进而实现局部试点引领全面建设。对其他学校而言，因经济业务的大同小异，内控基本上是可以复制的实践模式。 第三，专家团队指导 为有效开展内控建设工作，可以聘请专家和内控机构负责重点指导试点单位的内部控制建设工作，包括指导方案制定、风险评估、内控实施、内控评价及编制报告等工作。内控建设实施期间，可以集中开展全体人员培训，可以实现单位一对一、点对点的培训，必然会取得良好效果。 第四，关注重点环节、重点领域 比如科研单位科研经费的管理、财政部门拨款管理、城建部门的基建工程管理、发改部门的项目立项审批管理等等，重点环节、重点领域、重点业务必然要管控起来。 三、单位内部控制建设的困难和展望 目前各单位的内部控制建设都取得了一定进展，但要真正将这项工作落到实处，依然存在很多困难？下一步各单位又将着重从哪些方面进一步推动和完善本单位内部控制建设？ 截至2016年，我国虽然全面启动实施了行政事业单位内控建设工作，但由于各单位基础条件参差不齐，特别是对内控建设工作的理解、接受程度不同，导致内控建设进度不一，影响了内控建设工作的实际成效。 在推进和落实内控建设工作方面，还存在很多困难： （一）转变思想观念存在一定难度 内控建设之初，各单位基本处于被动接受内控建设工作任务的状态，是“要我控”，实施过程中主要依靠上级主管部门和单位财务部门推动落实，各单位还未认识到内控制度建设的重要性和必要性，特别是各单位领导对内控制度建设工作认知上存在空白，因此，迫切需要各单位彻底转变观念，将内控制度建设工作内化于心、外化于形，真正落到实处。 （二）真正结合本单位实际情况开展内控建设工作存在一定难度 目前开展行政事业单位内控建设工作，虽取得了一定成绩，总结出了一些经验，但同时也发现各单位在内控建设工作中，缺少完全符合本单位实际情况的内控建设工作措施。很多单位普遍照本宣科、照搬其他单位做法；一些内控中介机构也借用模板，未能按照内控建设工作要求，认真梳理本单位业务流程，查找风险点和薄弱环节，有针对性地制定有特色的内控建设措施。 （三）旧制度、旧体系、旧习惯的打破存在难度 任何单位在推行某个新的管理制度前，最大的问题就是如何快速、有效地转变人们已经习惯了的各种传统工作制度和思路。实施内控要分析风险点，天天说风险，为什么以前没有，有什么需要管控的，做好工作就行了，普通员工甚至业务部门的主管领导对风险没什么概念，认为是单位领导在危言耸听，认为风险管理和控制就是领导的事儿。 另外制度整合了，流程也更新了，打破了旧制度、旧体系、旧习惯，但在执行的过程中，反而觉得比以前更麻烦了，花的时间更多了，也影响了内控落到实处。 由于采用行政事业单位内控管理制度将直接影响到单位现有的权力结构和业务关系，这就意味着会遇到巨大的阻力。因此内控要落到实处必须经过单位管理层的批准和确认，不仅仅是单位一把手，还有各个分管业务领导。在能够在获得单位领导层面批准前，还要事先征求各业务部门的意见并取得一致意见也是非常必要的。这些举措可以为日后推行内控管理减少阻力。 （四）内控认识存在难度 第一，把制度建设理解成重新制定规章制度。 进行制度梳理的目的是让单位在现有制度的基础上对照《内控规范》加以完善，而不是推倒重来；另外在梳理流程的过程中也要对风险进行识别和排序，将风险分成不同等级，再制定相应的应对措施，不可一拥而上，否则只能适得其反。 第二，将内控制度建设当成花瓶式的“摆设”。 单位内部的内控制度也制定了，内控手册也形成了，培训也开展了，然后，就此过后，内部控制一切照旧。实在是表面光鲜内里糟。要避免这些问题，单位就要变被动内控为主动内控。要能看到内控产生的长远效益，自觉地做好内控，最好的方法是领导人带头做起，重视执行监督稽查奖惩机制，以制治人。 第三，追求完美。 盲目追求个别和局部的最优可能会导致整体或系统变坏。对于内控，要追求一种对整体或系统而言的稳定持续控制，这才是整体和系统的胜利。有的单位内部控制手册装订精美，大而全，厚达1000余页，实践中却没有应用，形成最大的资源浪费。 针对以上内控实施过程中的难度，提出以下建议： 一是加强顶层设计。保证内控建设工作稳步实施，必须突出工作重点。要求所有单位紧紧结合自身业务特点和实际情况，围绕内控工作的六大业务，选取最适合本单位的1～3项业务，梳理业务流程，查找风险点和薄弱环节，积极稳妥地推进本单位内控工作，确保内控工作取得实效。 比如单位的预算编制工作，政府采购工作、资产管理工作是内控体系的核心，也是管理重点。以编制预算为例，科学合理的预算也是各项规章制度得以实行的前提，如何形成自上而下的目标导向体系和自下而上的预算编制模式、如何将预算编制工作的时点进行整体前移、如何提前对下一个预算财年以及未来三个预算财年的工作进行合理规划、如何将将预算执行纳入内控和绩效管理体系、如何进行项目绩效评价等等都是在内控建设中需要重点考虑和设计的，没有顶层设计理念，内控也很难落到实处。 二是加强培训指导。培训不仅仅限于请专家的规范培训，单位要设计好适合本单位的具体培训方案，而真正要将这项工作落到实处、取得实效，不仅需要领导的重视、组织的保障，还需要专家团队提供“私人定制”式的服务。针对单位领导、财务人员、业务人员等设计和开展不同类型的培训，从重点业务领域、重点管理人员向全员展开推进式培训，提升重点业务领域直至全员的风险控制理念。在重点业务领域试点实施的过程中，及时发现其中的不足并加以修补完善，以确保内控全面铺开时能达到高质高效。 通过培训，让单位认识到加强内部控制建设切实地帮助行政事业单位解决了许多亟待解决的问题，引导各单位实现从“要我控”到“我要控”的思想认识上的转变。同时，会同专家团队结合单位的内控工作，开展现场沟通和指导工作，提高内控制度建设工作质量和效果。 因篇幅和时间所限，还很不全面，匆匆收笔，内控建议还有很多，比如领导重视、信息化落地、多部门联动等等，其实核心在于人的主观意识，在此不一一赘述，希望是小而精的。希望此篇文章的交流和碰撞能够为行政事业单位同仁们在推动单位内控建设过程中提供一些思路和借鉴，按照《规范》和《意见》的要求，切实做好单位内控实施工作。 今日寄语： 立秋季节，这一天如往常一样度过，只是觉得岁月真是匆匆；在秋天即将到来的时刻，依然负重前行，微笑如歌，远方才是希望。拾起窗台落下的一片叶子，放在花盆里，但愿，这碾落成泥的滋养，花会开得更生机盎然、满屋飘香。 |
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