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【裁判要点】 行政复议不仅具有解决行政争议的功能，更是行政机关内部自我纠正的一种监督制度，相对于行政诉讼而言，通过行政复议完善行政机关内部监督、维护公民、法人和其他组织的合法权益更具有方便、快捷的优势，因此在立法设置上，行政复议的受案范围比行政诉讼法规定的受案范围更加宽泛。行政复议法对行政复议受案范围采取了不完全列举及明确排除的方式给予规定，给行政复议范围预留了发展的空间，以适应经济社会不断发展和保护公民、法人或者其他组织合法权益的需要，因此仅从该法的明确列举并不能判断该行政行为是否排除在行政复议的受案范围外。从该法对受案范围的兜底规定可以看出，凡是公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其权益的，都可以通过行政复议解决，法律明确排除的除外。对于行政协议并没有被行政复议法明确排除在行政复议范围之外，因此将行政协议纳入行政复议范围符合行政复议法的规定。
【裁判文书】 河南省郑州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）豫01行初533号 原告王菊红。 委托代理人蔡亚平。 被告荥阳市人民政府，住所地荥阳市索河西路32号。 法定代表人王新亭，市长。 委托代理人木长才。 原告王菊红因不服被告荥阳市人民政府行政复议决定，于2016年9月5日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于2016年9月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月8日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人蔡亚平、被告荥阳市人民政府的委托代理人木长才到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告于2016年8月24日作出荥政（复决）字（2016）第14号驳回行政复议申请决定书。复议决定认为征收补偿协议只是征收实施过程中的阶段性行为，申请复议请求事项不符合《行政复议法》第六条的规定，依法不属于行政复议的受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回王菊红的行政复议申请。 原告诉称：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条十一款的规定的规定：“认为行政机关不依法履行……土地房屋征收补偿协议的”属于行政复议受案范围。被告以征收补偿协议为阶段性行为为理由，认定申请不属于复议范围作出驳回决定，明显存在事实认定与法律适用错误。请求撤销荥阳市人民政府荥政（复决）字（2016）第14号驳回行政复议申请决定。 被告辩称：一，原告适用法律错误，应驳回原告起诉。首先，征收补偿协议只是征收实施过程中的阶段性行为，不具有可诉性。《行政复议法》并未规定征收补偿协议属于行政复议范围，依法不属于行政复议的范围。其次，原告以行政诉讼的受案范围界定行政复议法的受案范围属于适用法律错误。且《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条十一款第十一项规定：“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”是对行政机关“不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除”征收补偿协议，有一个限定条件成立，才可以受理，并非仅是对征收补偿协议不服即可受理。加之，行政机关是法无明确授权不可为，故被告不予受理其申请是正确的。二、被告作出的行政复议决定内容及程序合法。 被告向本院提交了以下证据：1、2复议决定书（2016）14号以及送达回证，证明在法定期限内作出了复议决定书并送达了原告；证据3—王菊红在复议期间提交的申请材料，证明其提交的材料不属于复议范围。 经质证，原告对被告的上述证据的真实性无异议。 根据上述证据，本院认定以下事实： 原告王菊红对荥阳市豫龙镇人民政府、荥阳市房屋征收与补偿办公室等单位与荥阳市刘村村民委员会签订的《荥阳市豫龙镇刘村集体土地征收补偿协议》不服，于2016年7月12日向被告提起行政复议申请，请求撤销征收补偿协议。被告于2016年8月24日作出荥政（复决）字（2016）第14号驳回行政复议申请决定，驳回了王菊红的行政复议申请，并于2016年8月24日邮寄送达王菊红。王菊红不服该复议决定，于2016年9月5日向本院提起行政诉讼。 本院认为：行政复议不仅具有解决行政争议的功能，更是行政机关内部自我纠正的一种监督制度，相对于行政诉讼而言，通过行政复议完善行政机关内部监督、维护公民、法人和其他组织的合法权益更具有方便、快捷的优势，因此在立法设置上，行政复议的受案范围比行政诉讼法规定的受案范围更加宽泛。行政复议法对行政复议受案范围采取了不完全列举及明确排除的方式给予规定，给行政复议范围预留了发展的空间，以适应经济社会不断发展和保护公民、法人或者其他组织合法权益的需要，因此仅从该法的明确列举并不能判断该行政行为是否排除在行政复议的受案范围外。从该法对受案范围的兜底规定可以看出，凡是公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其权益的，都可以通过行政复议解决，法律明确排除的除外。对于行政协议并没有被行政复议法明确排除在行政复议范围之外，因此将行政协议纳入行政复议范围符合行政复议法的规定。 此外，从行政诉讼和行政复议的衔接关系上看，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条的规定，对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼。现行行政诉讼法已将征收补偿协议纳入了行政诉讼的受案范围，因此对征收补偿协议不服，先向行政机关申请复议，也是行政诉讼法规定的救济途径。被告辩称行政诉讼的受案范围小于行政复议的受案范围以及以行政诉讼的受案范围衡量行政复议受案范围属适用法律不当的理由不能成立，本院不予支持。 关于被告称本案涉及的征收补偿协议是阶段性行为的问题，本院认为，所谓阶段性行为，是指行政行为分为若干个阶段完成，对其中某个环节的行为，因尚未对行政相对人作出最终处分，因而不具有可复议性或者可诉性。本案的征收补偿协议对权利、义务以及义务的履行约定明确，不需要凭借另一行政行为达到一定法律效果，因此不属于对权利义务不产生实际影响的阶段性行政行为，被告以涉案征收补偿协议属于阶段性行为为由不予受理，缺乏法律依据。 综上，被告作出的行政复议决定适用法律错误，应当予以撤销。鉴于原告的行政复议申请是否符合行政复议法规定的受理条件，除了上述行政补偿协议的可诉性之外，尚有其他条件需要被告裁量，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项的规定，判决如下： 一、撤销被告于2016年8月24日作出的荥政（复决）字（2016）第14号驳回行政复议申请决定； 二、责令被告于本判决生效后60日内对原告的复议申请重新作出行政复议决定。 诉讼费50元，由被告荥阳市人民政府承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状一式八份，上诉于河南省高级人民法院。 审 判 长 何 信 丽 审 判 员 侯 赟 审 判 员 王 娟 丽
二〇一六年十二月十四日 书记员 赵明阳（代）
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