政府牵头文化产业投资基金纷纷成立 四大问题突出

中经文化产业：文化产业发展到今天，已经是一个资本渗透率很高的市场。而在文化产业发展的背后，文化产业投资基金的重要性毋庸置疑，多地政府及相关机构也纷纷成立文化产业投资基金，力图推动本地文化产业的发展，也取得了一定的成绩。但是，政府主导的文化产业投资基金仍存在一定的问题，需要进一步加强理论引导、明晰基金定位，更好发挥改善资源配置、推动转型升级、加快供给侧结构性改革的制度功能。

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市场吸引、政策扶持 

文化产业投资基金总规模已破千亿

2016年泛娱乐产业迎来黄金发展期，影视剧作、动漫、游戏等多业态的创新融合成为行业热点。数据显示，产业整体规模已突破5000亿元，而泛娱乐内容的消费用户已达10亿人次。巨大的市场空间吸引了大批金融资本进入泛娱乐产业。

此外，政府出台多项扶持政策，也为文化产业投资基金频频成立提供了条件。据中经小文了解，国家曾下发多部文件，鼓励设立文化产业投资基金：

2009年7月，国务院印发《文化产业振兴规划》，明确要求由中央财政注资引导，吸收国有骨干文化企业，大型国有企业和金融机构认购，设立中国文化产业投资基金；

2010年，九部委联合下发《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》，鼓励多元资金支持文化产业发展，引导符合条件的保险公司参与文化产业投资基金；

2012年6月，文化部出台《鼓励和引导民间资本进入文化领域的实施意见》，鼓励民间资本以投资基金形式进入文化产业领域。

两大因素推动下，我国文化产业投资基金如雨后春笋一样纷纷成立，数据显示，2012年到2016年，我国文化产业基金支数和募集规模呈现总体上涨趋势，文化产业投资基金总规模已破千亿元。

↑ 2012年—2016年文化产业基金支数及募集规模变化情况图

进入2017年，文化产业基金的发展又出现新的特点。据中国经济网文化产业频道特约专家、北京大学文化产业研究院副院长陈少峰介绍，随着国家对上市公司并购的监管要求越来越严格，以及金融服务实体经济的要求更加突出，今年上半年文创企业的高估值并购明显减少，文化产业风险投资和基金总量下降20%以上，其中主要是防止高杠杆收购和高估值并购。文化产业私募基金的设立和募资也明显放缓。

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政府牵头的文化产业基金具有不可比拟的优势

据中经小文了解，目前文化产业投资基金的模式主要有三种：政府牵头设立的文化产业基金、文娱上市公司成立的文化产业基金以及创投机构成立的文化产业基金。

其中，政府牵头的文化产业投资基金是指政府作为投资主体设立的文化产业投资基金，政府在此过程中起到示范、引导和支持的作用。据悉，政府牵头的文化产业投资基金有三种组织形式。

↑  政府牵头的文化产业投资基金的三种组织形式

与其他类型的文化产业投资基金相比，在政府牵头的文化产业投资基金设立初期，以政府引导为基础，对设立初期无偿使用的财政资金要加强管理，合理使用，严格避免盲目投资，造成投资资源浪费。这与其他模式的文化产业基金相比，有不可比拟的优点：

第一，有利于政府不断推出对文化产业扶持的财政和金融政策，出台相关的法律法规和行业标准；

第二，政府的示范、引导和支持的作用势必会吸引更多元化的投资主体不断跟进，为文化产业开辟更宽广通畅的融资通道。

而随着产业投资基金的成熟，可以吸引更加多元化的投资主体参与，实现文化投资运营形式专业化、收益规范化，最终实现文化产业投资基金完全按照市场化的原则进行配置，政府资金可以从已实施的项目中推出，以集中力量支持新的产业发展。

一般而言，产业投资基金适合在企业的成长初期接入文化企业，在企业的成熟期选择推出文化企业。

据中经小文了解，目前我国多地已经成立了政府牵头的文化产业基金，例如北京市文化创意产业投资基金、天津文化产业股权投资基金、河北汇洋文化产业股权投资基金等等。

很多地方近日刚刚设立政府牵头的文化产业基金：

9月20日，总规模为50亿元，成都市产业引导股权投资基金等共同发起的成都音乐文化产业基金成立；

9月12日，由广州市城发投资基金管理有限公司联合市属全资国有企业共同出资设立的广州文化产业投资基金正式揭牌。

还有部分地方正在研究成立政府牵头的文化产业投资基金。

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政府牵头文化产业投资基金仍存四大问题

从我国政府牵头文化产业投资基金运作的现实情况看，在基金规模迅速增长，有力推动文化产业发展的同时，也暴露出一些发展初期存在的问题，需要进一步加强理论引导、明晰基金定位，更好发挥改善资源配置、推动转型升级、加快供给侧结构性改革的制度功能。

1.资本供需之间存在结构性失衡。由于国内文化产业整体不成熟，具备投资潜力的企业数量有限，同时创新不足、产品生命力较短、企业盈利模式不够清晰，使得国内文化产业基金与可投项目之间整体处于供大于求的局面。

投资基金仍然青睐经营较为稳定的文化企业或“短、平、快”项目，追求短期利益，现阶段我国文化企业以中小企业为主，能达到上述要求的企业较少，结果是真正需要资金支持的中小型文化企业难以得到产业基金扶持，而相对成熟、间接融资渠道便利的大中型文化企业易于得到产业基金，导致资源错配。

2. 基金防范与化解公共融资风险的作用未充分发挥。目前规模较大的文化产业投资基金多为政府牵头、财政和国有企业出资的基金，具有广泛的人脉和渠道，能够为投资项目后期运作带来更多资源，容易被垄断的、政府主导设立的、较成熟的文化企业接受。而小规模基金的民间资本较多，其风险承担能力弱，在项目竞争中处于弱势，不得不接受那些不太成熟、风险较高的产业投资项目，导致需要国家资本支持的具有较大外部性、投入巨大、高风险的基础性和公益性文化投资项目乏人问津，文化产业基金的支持、引导功能没有充分发挥出来。

3. 基金内部治理机制不健全。

一是政府牵头文化产业投资基金设计结构不够科学合理，利益绑定机制不健全，执行中有时变形走样，政府严重“越位”导致行政权力层层审批干预基金管理，破坏基金市场化运行基础。

二是基金缺乏合理退出机制，目前退出渠道较为单一，主板市场对上市公司要求严格，处于产业成长阶段初期的中小型文化企业很难达到条件，且往往受资本市场不景气影响，面临明显的退出障碍。由于缺乏成本较低的退出方式，阻碍了文化产业投资基金的发展。

三是国内文化产业投资基金起步较晚，发起人大多以政府为背景，管理层也多是原行政机关“下海”人员，或是仅有文化专业知识而无管理才能和金融知识的科技型投资家，难以适应高素质文化产业投资队伍需要。

四是对基金管理机构的有效激励约束机制尚未建立，国家政策目标有时不能很好地实现，管理机构可能出现道德风险。

4.基金运行的外部环境不够完善。实践先行与制度建设滞后矛盾突出，自上世纪90 年代以来，对产业投资基金相关法律法规的制定始终没有取得突破，甚至对产业投资基金的概念还未形成一致，影响了政府牵头文化产业投资基金的健康发展。从发达国家经验看，通过政府和市场共同推进，目前已形成比较完善的市场体系及一整套法律、法规，为股权投资蓬勃发展奠定了坚实的基础。同时，当前文化体制改革正在进行，不少优质文化资源仍未能进入市场，产业投资基金对象还有扩大空间。支持文化产业投资基金发展的财政、税收政策体系也有待进一步建立健全。

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三举措完善政府牵头文化产业投资基金运作

基于防范与化解文化产业公共融资风险的逻辑，沿着基金发展的理论脉络，从现实出发，未来完善我国政府牵头文化产业投资基金运作机制，应着力于以下三个方面：

1. 明确基金功能定位，加强顶层制度设计。

一是合理控制基金总体规模。以公共融资风险为确定基金合理规模的根本依据，同时结合文化产业发展特殊性，使政府牵头文化产业投资基金与国民经济占比相当的相关产业投资基金规模大体一致。在募集资金时实行承诺制，根据投资进度安排预算，防止资金闲置。

二是科学界定基金投资领域。以文化产业中具有一定竞争性、存在公共融资风险且市场外溢性明显的领域，以及处于婴儿期、学步期、青春期的文化企业为限，坚持不“越位”。可以实行目录制或负面清单管理，尤其是避免向房地产、期货及证券投资基金等市场热点领域投资，同时也不投入纯公益性项目。

三是突出基金投资重点。文化创意、数字出版、移动多媒体、动漫游戏等新兴文化产业都是投资重点，同时适应居民文化消费转型升级需要，支持提高文化消费品质量和档次。

2. 规范基金治理结构，以专业化市场化为基本原则。

一是通过机制设计避免项目决策权被行政干预。建立多元化的股权结构，同时国有资金不控股，如规定政府牵头文化产业投资基金的财政出资不超过1/4，尽量引入社会资本、民营资本。一般合伙人如能实现带资进入和项目跟投，将形成更紧密的利益绑定机制。政府在基金内部同其他出资人一样同股同权，严格执行公司协议、章程，无超越范围行使权力、干涉投资项目或子基金的权限。

二是建立和执行有效的管理层激励约束机制。政府通过一定的让利措施引导基金投向，但同时须保证财政资金安全，政府与其他有限合伙人同进同退。在公司制框架下，一般合伙人独立负责投资决策，但政府享有必要的知情权和监督权，可以委派人员进入基金公司参与重大事项决策，如推荐符合条件的专业人员参与投资委员会或咨询委员会等，对管理团队行为进行监管。管理层考核评估结果与管理费等报酬挂钩，按期如数兑现，保障投资者回报。

三是择优选聘专业化基金管理团队。发现集管理才能、文化行业专业技能及金融知识于一身的多面手，不仅能把握最新文化领域动态脉搏，从众多不断涌现的新概念中评估、筛选出具有市场潜力的文化创新项目，而且要能对文化市场的准入机制以及消费者对文化产品的需求做出较为准确的判断，报酬水平应处于成熟期投资报酬和天使基金投资报酬之间的合理位置。

3. 提高政府参与水平，改善基金发展外部环境。

一是加强法规制度体系建设。适应当前国资国企改革、政府引导基金迅速发展的新要求，细化完善关于一般合伙人的资质规定。地方政府结合实际加快制度建设，建立规范的政府牵头文化产业投资基金管理办法，把基金纳入制度化轨道。

二是完善普惠性扶持政策。激励股权投资基金全行业发展，用税收手段加大对包括天使投资在内的投向种子期、初创期等创新活动投资的支持力度。结合我国机构性资金占全部基金融资比例不高的现实，努力募集更多的社保资金、保险资金等长期性资金。通过完善主板、中小板、创业板、新三板以及股权交易中心、产权交易市场等多层次资本市场，畅通政府牵头文化产业投资基金退出路径。

三是加强政府产业投资基金的行业自律监管。基金管理机构专业化要求很高，应适当提高基金发起设立人、出资人、管理机构等资质准入，加强合伙制基金的工商注册和验资管理，规范市场秩序。同时加快市场征信体系建设，如将非法募集、违规担保的基金管理机构纳入黑名单，防范一般合伙人道德风险，以行业自律推动政府牵头文化产业投资基金更好发展，为我国文化产业迈向中高端增强新动能。

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主编：成琪

编辑：邵希炜

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