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关于实施限制人身自由的行政处罚究竟是否适用现行《行政诉讼法》第十九条的问题，争论已久，但全国人大和最高人民法院至今没有一个明确答案，造成实践中有的法院适用，有的不适用，甚至同一法院对同类案件在适用相关法律上作出前后不一的裁判，司法纷乱现象严重【例见中国裁判文书网中的：（2016）皖15行终12号行政裁定书、（2015）甘行终字第325号行政裁定书、（2016）甘行终336号行政裁定书】。
十九大提出的“科学立法”，也就是要反对立法部门主观人为地立法。进而在司法上，要反对司法机关把法律作为工具利用的倾向。为了正本清源，笔者以公平公正的法治精髓为立足点，从法的系统性、逻辑性出发，对限制人身自由的行政处罚问题，发表观点如下。
根据《立法法》第一百零四条，最高人民法院的司法解释“应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意”，而且“自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案”。那么，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称“执行司法解释”）第九条针对的是《行政诉讼法》第十九条（原第十八条），并且经过了全国人大常委会备案认可，具有法律效力。何况，《最高人民法院关于司法解释工作的规定》第五条（原《最高人民法院关于司法解释工作的若干规定》第四条），也明确宣示：“最高人民法院发布的司法解释，具有法律效力”。说明“执行司法解释”第九条的严肃性，是在《行政诉讼法》第十九条（原第十八条）的基础上作出，不是可有可无、朝令夕改的。《行政诉讼法》第十九条（原第十八条）中没有“行政处罚”，而“执行司法解释”第九条中出现了“实施行政处罚”。这说明啥？只能说明《行政诉讼法》第十九条（原第十八条）中的“行政强制措施”包含了实施限制人身自由的行政处罚，说明该条的立法本意在于“限制人身自由”，而非“行政强制措施”。否则，“执行司法解释”第九条中的“实施行政处罚”就成了无源之水、无本之木，岂不是打了全国人大和最高法院的耳光？
从有关限制人身自由的行政处罚的系列法律看，一、《行政处罚法》第九条、第十条第一款、第十一条第一款、第十六条、第四十二条第二款专门把限制人身自由的行政处罚单独列出，作为特殊的行政处罚加以规范，那么，相应地在当事人的诉讼救济上，也应实行特殊地域管辖；二、《立法法》第八条第（五）项和第九条均把“限制人身自由的强制措施和处罚”同等看待，既然限制人身自由的行政强制措施适用《行政诉讼法》第十九条（原第十八条），那么，限制人身自由的行政处罚也应当适用《行政诉讼法》第十九条（原第十八条），否则，就违背了公平公正的法理。三、《行政强制法》 第二十条把限制人身自由的行政强制措施特殊看待，从而在诉讼管辖上与《行政诉讼法》第十九条（原第十八条）相配套，再次证明只要是限制人身自由的行政措施，就应赋予特殊的司法救济。
行政处罚，一般包含调查、决定、执行三个环节，除了极少数不执行外，最后都通过行政强制来实施。没有强制实施的行政处罚决定是不完整的行政处罚。行政强制措施，顾名思义，就是强制性的行政措施，而实施处罚也表现为强制性，在实施行政处罚的同时，也就是采取行政强制措施的时候，两者是一个问题的两个方面。实施行政处罚的强制性，比调查阶段单纯未定论的行政强制措施还强，是更为严厉的强制措施。因而，在1989年《行政诉讼法》出台后到1996年《行政处罚法》出台前之间，大家对实施行政拘留自然默认为是一种行政强制措施。《行政处罚法》的出台，只不过是对行政拘留又多了一个归类而已，却导致许多轻薄者喜新厌旧，把实施行政处罚时原有的强制属性丢弃了。行政处罚，除不执行外，首先是一种行政强制措施，其次才是一种行政处罚，是处罚性的行政强制措施，行政强制才是实施行政处罚的本质特征。实施行政处罚和行政强制措施不是非此即彼的并列关系，而是特殊性和普遍性的关系。人们往往把《行政诉讼法》第十二条中的第（一）项和第（二）项之间的关系作为非此即彼的并列关系看待，其实是前者中的绝大多数行政措施的强制属性被后者包含关系下的并列【实施行政拘留也属于限制人身自由的行政强制范畴，行政处罚中的暂扣许可证和执照、（整顿暂时性的）责令停产停业，跟行政强制中的查封、扣押、冻结一样具有暂时性，也属于行政强制范畴，并且《行政处罚法》第二十三条说明了实施行政处罚也具有暂时性】。任何一种已执行的行政处罚措施，具有行政处罚的特殊性和行政强制的普遍性。行政强制措施包含处罚性的行政强制措施（也即已实施行政处罚）和单纯性的行政强制措施（行政传唤、留置等）。分析《行政强制法》第九条对行政强制措施种类的列举，第（一）项仅用概括性的“限制公民人身自由”，而不像第（二）、（三）、（四）项用具体的行政措施来阐述，说明只要是限制公民人身自由的行政措施即属于行政强制措施。
对于某种行政措施的属性问题，我们不能死板地单一化。一种行政措施可能只属于行政处罚或者行政强制中的一种类别，也可能是两种，甚至三种。打个比方，如果将来针对行政强制处罚措施出台个《行政XX法》，那相应的行政措施就有三种类别了，而不能说前两种属性突然消失，只剩下最后一种行政XX了。实践中，一套班子两块牌子、一个人兼有多个头衔等现象的存在，说明两块牌子、多个头衔可以共存于一个主体，并非“有他无我、有我无他”的排斥关系。科学地立法和司法，就要在立足原有思维的基础上，深化发散思维，既要有唯物历史观，还要有辩证的系统观、联系观、发展观。
对于实施行政处罚和行政强制的关系问题，北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安也主张“拘留、罚款、吊销或扣留许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚行为，也属于行政强制”（姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》 ，北京大学出版社1999年版，第235页）。
从《最高人民法院关于江西省高级人民法院赣高法函（1993）4号请示的答复》（[93]行他16号）和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法发(1997)10号）第十一条上看，均用“具体行政行为”来概括表述限制人身自由的行政处罚和行政强制措施，说明最高人民法院以往一贯把实施行政拘留也作为限制人身自由的行政强制措施看待。
只有把限制人身自由的行政处罚纳入《行政诉讼法》第十九条（原第十八条）的“行政强制措施”之中，《立法法》、《行政处罚法》、《行政强制法》和《行政诉讼法》、“执行司法解释”才能成为一个完整有机的系统。否则，相互之间支离破碎、抵触打架、自我矛盾、法不成法。
对于《行政诉讼法》第十九条（原第十八条）“行政强制措施”的含义，立法界和司法机关，要对法理和其他相关法律负责，从系统整体中去准确把握，不能自我立法、矛盾冲突司法。
对于行政诉讼而言，涉及管辖问题的条款，远比其他条款来得重要。因为行政诉讼能否发展成长，归根到底在于管辖问题，必须明确无误。不能像《行政诉讼法》第十九条，至今处于争议之中，在司法上各行其是。尽管行政诉讼管辖改革已经进行了许多年，中央也高度重视，最高人民法院对管辖问题专门于2007年12月17日讨论通过了《关于行政诉讼管辖的规定》（法释[2008]1号），却偏偏没有对最该作出明确结论的《行政诉讼法》第十九条加以决断。尽管法学家们普遍认为，实施行政拘留应该适用《行政诉讼法》第十九条，以往历次的司法考试答案也适用，但公安机关为了逃避异地诉讼，硬是违背法理钻法律空子提异议，而越来越多的法官经不起考验予以配合，亵渎了“执行司法解释”第九条，篡改了立法本意,扭曲了法律条文。
根据“执行司法解释”第五十一条第（五）项，针对《行政诉讼法》第十九条的争论，有关法院应当中止诉讼，报请最高法院作出解释或者确认后再继续。可是，争论了这么多年，也没见哪个法院为此上报过，实在是行政诉讼史上最大的司法漏洞。拖到现今，亟需最高法院作出明确的时候了。
从现实看，实施行政拘留作为限制人身自由的行政处罚措施，往往容易被蜕变为公权力打击报复公民监督官僚腐败的手段，不少腐败官员指使公安随便找个理由行政拘留公民监督，什么事情都往行政拘留的筐里装，不像其他行政处罚要有相应的事务发生。而作为限制人身自由的行政拘留，对公民来讲，是最严厉的行政处罚措施，意味着其他任何权利都将难以行使。更有，在实施行政拘留的被告地诉讼时，往往受到地方权力保护主义特别严重的干预和阻扰，原告再有道理也是输，给公安机关再次滥用职权报复原告留下后遗症，行政诉讼反而起了负面作用，背离了正义公平的宗旨。所以，赋予公民对实施行政拘留的原告地起诉权利，也是公平法治的最基本要求。
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