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2017年1月，十八届中央纪委七次全会审议通过了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》（以下简称《规则》）。《规则》紧扣监督执纪工作流程，明确了请示报告、线索处置、初步核实、立案审查、案件审理、涉案款物管理等工作规程；规定了谈话函询的工作程序，执纪审查的审批权限，调查谈话和证据收集的具体要求等内容。总体看来，《规则》主要是对纪检机关的权力运行进行约束规范，但派驻机构应当如何执行未作具体规定，只在第五十五条第三款中明确“纪委派驻纪检组（派出纪检机构），国有企事业单位纪检机构，应当结合实际执行本规则”。这给派驻机构的执纪实践带来了较大困扰，各地的做法也不尽相同，需要加以研究和探讨。 考虑到派驻纪检组虽然有对驻在部门领导班子成员的初步核实和参与审查权限，但一般均需得到派出机关的授权和批准，对于此类人员的初核、立案审查等实际上是派出机关授权派驻机构进行的，其程序应当与《规则》规定基本一致，可以直接适用或参照适用《规则》，本文不再对此类情情形行探讨。本文主要探讨派驻机构如何执行请示报告制度以及对被监督单位管理的党员干部进行初核、立案、审理等基本程序的规范。 一、请示报告的内容 《规则》第一章“总则”即开宗明义提出了制定规则的目的、意义及基本原则，包括“规范纪检机关监督执纪工作”，“坚持依规治党、依规执纪，把监督执纪权力关进制度笼子，落实打铁还需自身硬要求，建设忠诚干净担当的纪检干部队”，“坚持信任不能代替监督，严格工作程序、有效管控风险点，强化对监督执纪各环节的监督制约”。派驻机构的监督执纪工作也应当遵循这些理念和基本原则。 《规则》第十一条规定：“派出机关应当加强对派驻纪检组监督执纪工作的领导，经常听取工作汇报。派驻纪检组依据有关规定和派出机关授权，对被监督单位党的组织和党员干部开展监督执纪工作，重要问题应当向派出机关请示报告，必要时可以向被监督单位党组织通报。”该条款是《规则》全文中唯一直接规范派驻机构监督执纪行为的条款，规定派驻机构在监督执纪过程中的重要问题应当向派出机关请示报告，并在必要时向被监督单位通报。这是派驻机构在监督执纪过程中的原则性条款。 《规则》第九条规定：“严格执行请示报告制度，对作出立案审查决定、给予党纪处分等重要事项，纪检机关应当向同级党委（党组）请示汇报并向上级纪委报告，形成明确意见后再正式行文请示。遇有重要事项应当及时报告，既要报告结果也要报告过程。坚持民主集中制，线索处置、谈话函询、初步核实、立案审查、案件审理、处置执行中的重要问题，应当经集体研究后，报纪检机关主要负责人、相关负责人审批。”该条款规定了纪检机关在监督执纪过程中执行请示报告制度的主要内容。 从《规则》的整体逻辑一致性角度看，第十一条中派驻机构应当向派出机关请示报告的“重要问题”，应当包括第九条所规定的“立案审查决定、给予党纪处分等重要事项”以及“线索处置、谈话函询、初步核实、立案审查、案件审理、处置执行中的重要问题”。这也与《规则》第三条明确的监督执纪工作应当遵循的基本原则是相统一的。 有同志认为，《规则》第二十六条规定：“对符合立案条件的，承办部门应当起草立案审查呈批报告，经纪检机关主要负责人审批，报同级党委（党组）主要负责人批准，予以立案审查。”派驻机构立案的，应当经过被监督单位党组主要负责人批准的程序。 个人认为，从《规则》全文的逻辑框架来看，第二十六条所指的“报同级党组主要负责人批准”，应当是针对机关纪委或内设纪检组织的，而不是要求派驻机构的，否则第十一条和第五十五条第三款也没有存在的价值，而且如果派驻机构立案必须要报被监督单位党组主要负责人批准，那派驻机构“派”的优势也无从发挥。 二、初步核实的基本程序 《规则》第十六条规定了问题线索的四种处置方式：谈话函询、初步核实、暂存待查、予以了结。对于派驻机构而言，采取初步核实方式处置问题线索，应当具备以下三个条件：（1）收到管辖范围内的党员或党组织违纪的线索；（2）线索具有存在的可能性，并有可查性；（3）线索可能构成违纪，需要追究纪律责任。如果问题线索不具体，或者不具有可能性及可查性，或者可能不构成违纪等，则应当采用其他三种方式来处置。 按照有关程序并结合《规则》第五章的规定，派驻机构的初步核实工作应当按以下程序进行： （1）派驻机构对信访举报、上级交办等线索进行登记（线索管理处置各环节均须由经手人员签名），并报派驻机构主要负责人阅批。 （2）对于属于派驻机构管辖范围内的问题线索，派驻机构主要负责人应当根据实际情况批办。其中，需要派驻机构进行初步核实的，应当由具体承办人员填写《初步核实呈批表》，并报主要负责人审批。 （3）制定初核方案，确定初核人员成立核查组，履行审批手续。初核方案应当包括：需要核查的主要问题、初核的步骤和方法、人员组成、注意事项等，并经过主要责任人批准。 （4）按照规定的程序和权限开展初核工作。派驻机构在初核中遇到困难，可提请派出机关有关执纪监督室或纪检监察室协助解决，有关执纪监督室或纪检监察室应当将该情况报告委领导，并根据领导的批示或意见，做好协调指导工作。 （5）撰写初核情况报告。报告应列明被核查人基本情况、反映的主要问题、办理依据及初核结果、存在疑点、处理建议，由核查组全体人员签名备查。核查组应当综合分析初核情况，按照拟立案审查、予以了结、谈话提醒、暂存待查，或者移送有关党组织处理等方式提出处置建议。 （6）初核情况报告应当经过派驻机构组务会会议研究，并报主要负责人批准。如对报告有异议，核查组应当补充初核；如同意报告，则由主要负责人签批后呈批派出机关。 （7）初核情况报告经派驻机构主要负责人审批同意后，向派出机关报告。考虑到《规则》对纪检机关初步核实和立案不同的审批程序，建议将这里的向派出机关报告规范为向派出机关有关执纪监督室或纪检监察室报告，并由其进行审核监督。 （8）派驻机构根据派出机关的意见执行，需要立案的，应当立案审查。 三、党纪立案的基本程序 《规则》第二十五条规定了立案的条件：“经过初步核实，对存在严重违纪需要追究党纪责任的，应当立案审查。凡报请批准立案的，应当已经掌握部分违纪事实和证据，具备进行审查的条件。” 立案需要具备两个条件：（1）存在严重违纪事实。这里的“严重违纪”仍需权威解释，但一般认为是相对于情节轻微可以第一种形态处理的较为严重的违纪情形，是相对严重的情形。（2）需要追究党纪责任。即对照党纪规定，需要追究党纪责任的，才能立案处理。 按照有关程序并结合《规则》第六章的规定，派驻机构的立案工作应当按以下程序进行： （1）派驻机构决定立案的，应当事先征求驻在部门党委（党组）主要负责人意见。 中纪法复[1995]3号文件规定：“征求同级党委（党工委、党组）意见”，其含义是：将案件情况、纪检机关拟立案或拟决定被调查人停职检查的初步意见报告同级党委，并听取同级党委的意见。 “征求同级党委意见”，与“征得同级党委同意”、“报请同级党委批准”，是有明显区别的。征求同级党委意见，既可以采取书面报告的方式，也可以采取口头方式。纪委在征求同级党委意见时，应说明：根据《案件检查工作条例》的规定，本案在征求同级党委意见后，由纪委决定立案或决定被调查人停职检查。并且应将案情、纪委的意见和理由充分阐述，以求与党委、党委主要负责人或分管领导取得一致意见。如果党委的意见与纪委不同，经反复协调仍不能一致时，应召开纪委党委会（未设党委会的应召开纪委委员会）认真考虑党委的意见，对是否立案或是否决定被调查人停职检查再次进行认真研究。经研究，如仍认为必须立案或必须决定被调查人停职检查的，纪委应将有关情况报告上一级纪委，同时抄报同级党委，由上一级纪委作出决定。派驻机构在征求意见环节可以参照上述规定，出于严谨和慎重考虑，可以征求意见函的形式书面征求意见。如驻在部门党委（党组）主要负责人不同意党纪立案的，可区别不同情况处理：如意见认为初核工作存在不足，应补充和加强初核工作；如因其他原因不同意立案的，将该意见一并报派出机关决定。 （2）将拟立案意见及驻在部门党委（党组）意见呈报派出机关。鉴于《规则》第九条专门将立案审查决定和党纪处分单列为重要事项，建议派驻机构的拟立案意见向派出机关报告，并参照《规则》第九条的规定，先汇报沟通形成明确意见后再正式行文请示，具体可以立案呈批报告的形式行文请示。请示可由派出机关有关执纪监督室或纪检监察室审核后，代呈派出机关领导审批。 （3）派出机关签批意见。立案呈批报告经派出机关领导批阅，同意立案的派驻机构按程序办理立案手续，不同意的按批示意见处理。这里的派出机关领导批阅各地做法各不相同，有些是主要负责人批阅，有些是分管纪检机构的负责人，有些直接由联系的执纪监督室、纪检监察室负责审核签批，还有些地方需要报纪委常委会会议研究。个人以为，只要派出机关授权，无论是分管负责人还是联系的职能室签批意见均可以代表派出机关意见。 （4）制作立案决定书并通知相关单位。按规定制作立案决定书，并向被审查人所在党委（党组）主要负责人通报。一般情况下，应当由派驻机构相关负责人会同被审查人所在单位党组织负责人与被审查人谈话，宣布立案决定，讲明党的政策和纪律，要求被审查人端正态度、配合调查。如果审查组认为，调查开始时与被审查人谈话和宣布处分决定，会影响案件审查，可根据案情，在适当时机谈话和宣布立案决定。 三、审理处分的基本程序 按照有关程序并结合《规则》第七章的规定，派驻机构的立案工作应当按以下程序进行： （1）审查工作终结后，对构成违纪需要追究党纪责任的案件，经派驻机构领导签批后，应当将案件装订成卷移送审理。审理工作应当坚持审查与审理分离的原则，审查人员不得参与审理。实践中，由于基层派驻机构人员较少，由其自身进行相对独立的审理较为困难。有些地方是在派驻机构内设立兼职的审理岗位，由其进行审查把关；有些地方是将派驻机构内的审理岗位人员统筹使用，避免审理人员审理本机构办理的案件；也有些地方是直接从派出机关审理部门或机关纪工委派员参与审理，保证审理质量。这些做法均值得参考。 （2）审理工作结束后，应当由派驻机构（审理小组）会议讨论提出对违纪党员的处理建议，并经派驻机构主要负责人同意。 （3）将处理意见向驻在部门机关党委（纪委）提出，并移送有关案件材料。 （4）按照党章的有关规定，召开支部大会会议讨论对党员的处分决定，并征求驻在部门党委（党组）的意见。 （5）对于批准权限在机关工委或纪工委的，还应当以驻在部门机关党委（纪委）名义报机关纪工委审批。其中，审批权限在派出机关的，还应逐级报批。 （6）待收到批复后，由驻在部门机关党委（纪委）下达党纪处分决定；对于不需要履行审批程序的，待征求意见后即可由驻在部门机关党委（纪委）下达党纪处分决定。 （7）处分决定应报告派出机关。
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