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规范审计常用定性用语指导性案例（扶贫专项资金审计移送处理书审理案例） 2014年04月24日 扶贫专项资金审计 移送处理书审理案例1: 私设“小金库”的性质认定与审计文书的表述 ——以某镇前后两任镇长与出纳联手违法违规问题为例 关键词：公款私存、私设小金库 一、拟移送事项原文 (一)公款私存530.88万元，其中41.66万元下落不明。 2011年，丙某接任**镇出纳以来，将国家扶贫资金、**高速公路征地补偿款等共计530.88万元转入其本人的2张个人卡和1张个人存折上。经对其个人卡和存折银行流水逐笔核对，丙某在其居住的**市9个信用分社分42次提现31.87万元和分13次在POS机上消费9.88万元，共计41.66万元无法说明下落，涉嫌侵占公款。 (二)私设“小金库”273.65万元，其中白条等可疑支出102.80万元。 2011年，经甲某、乙某（编者注：分别为前任和现任镇长）授意，丙某将**高速公路征地补偿款185.36万元、**大道征地补偿款10万元、扶贫资金等借款78万元共计273.36万元转入其个人卡账外支取，形成“小金库”。经初步查证，上述资金用于吃喝招待67.66万元，办公费61.47万元，车辆相关费用27.25万元及基础设施建设、发放环卫工人工资等其他费用14.18万元，另有41笔白条等可疑票据支出102.80万元。 处理意见：移送**县纪检部门进一步立案调查。 二、审理分析 经核对审计取证资料，拟移送事项原文描述的具体事实与证据基本相符，但对问题的归纳及性质的认定不准确，表述不规范。 第一，关于问题的归纳。原文分为两个问题，其一为公款私存530.88万元，其二为私设“小金库”273.65万元。根据一般的阅读理解规律，违法违规问题金额似乎应为二者合计数，但证据显示，273.65万元是包含在530.88万元之中的，问题的总金额就是530.88万元，而不是804.53万元。 第二，上述问题金额产生歧义的原因，是对“公款私存”和私设“小金库”两个问题的性质认定不准确。 关于“公款私存”。从历史与现实的情况看，有两种形式：一是单位资金不是存入单位的银行账户，而是存入了单位以个人名义开立的银行账户，从中支用。此时，该款项在会计账上不是反映为收入和支出，而是在往来账项中反映，随着银行账户管理的不断强化，这类情况大幅度减少。二是将各种方式取得的公款以个人名义存放、支用，同时，未在单位会计账上反映，这是当下公款私存的主要形式。从原文表述“将国家扶贫资金……等共计530.88万元转入其……个人卡，……经对其个人卡和存折银行流水逐笔核对……”及有关证据材料看，本案例中的530.88万元，应属于后一种情况。 关于私设“小金库”的认定。2009年以前，以国务院办公厅转发的财政部、审计署、中国人民银行《关于清理检查“小金库”意见》（国办发〔1995〕29号）中的定义作为“小金库”的认定标准，即“侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门帐内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金均属‘小金库’”。 2009年，全国范围内开展“小金库”治理工作，中纪委、监察部、财政部、审计署为此联合印发了《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》，规定“违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产，均纳入治理范围。”中央治理“小金库”工作领导小组办公室在《关于印发<中央单位“小金库”问题处理处罚意见>的通知》中，对此做了明确的解释：“与以往“小金库”概念相比，这次治理工作“小金库”的界定主要有三个特点：一是强调符合规定的单位账簿；二是“小金库”不仅仅局限在资金，强调各项资金（含有价证券）及其资产；三是就认定而言不强调设立“小金库”的手段和方法。认定是否属于“小金库”，关键看资金或资产是否列入符合规定的单位账簿。这是认定是否属于“小金库”的唯一标准。所谓“单位账簿”就是指本单位的会计账簿。”同时，在处理处罚参考意见中，还明列了“小金库”收支的各种表现形式： （一）“小金库”的来源：1.私存私放设立“小金库”。2.收费、罚款及摊派设立“小金库”。3.用资产处置、出租收入设立小金库。4.以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”。5.经营收入未纳入规定账户核算设立“小金库”。6.虚列支出转出资金设立“小金库”。7.以非法票据骗取资金设立“小金库”。8.转移资金设立“小金库”。9.账外资产（主要指固定资产、股权债权、对外投资）。 （二）“小金库”支出：1.弥补经费。2.购建资产。3.发放奖金、津贴补贴、福利等支出。4.接待宴请、公款旅游支出。5.礼品礼金支出。6.私分。 对照上述有关规定可见，本案中的530.88万元资金被转移并私存私放，应属于私设“小金库”。原文稿将同属于“小金库”的事项分别定性为“公款私存”和私设“小金库”，其概念不清晰，表达不恰当。 第三，正式审计文书一般不采用“私设‘小金库’”的表述方式。原因是，中央治理“小金库”工作领导小组办公室在《关于印发<中央单位“小金库”问题处理处罚意见>的通知》中明确指出：“需要特别强调的是，“小金库”不是法律用语。因此，在研究起草处理处罚决定书时，还是要根据《会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》等相关法律法规，引述“账外资金”、“账外资产”、“账外账”等法定用语，确保处理处罚决定书具体内容与现行法律法规规定的一致性、规范性。”也就是说，为了保持与定性法规和处理处罚依据的一致性和规范性，一般不采用“小金库”这一表述方式。 第四，关于该事项及责任人的处理。本案例中，审计表述的事项分别为4种情况，公款私存资金被分别用于公用经费支出（含正常支出和大手大脚花钱的支出）、吃喝（难以排除是否存在合理合规的部分）、白条报账（审计人员认为“可疑”，即不能确定其真实与否），取现和POS机支出的用途去向不明。也就是说，实际情况还需要进一步清查。该事项责任人有3人，均为党员。根据中纪委《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用<中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释》和监察部、人力资源和社会保障部、财政部、审计署《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》（19号令），需要由任免机关给予党纪政纪处理。查处中如明确有涉嫌犯罪事项，可移送司法机关追究刑事责任。 三、审理修改 基于以上分析，审理作出修改，包括：将原文稿事项一和事项二合并；问题定性表述为：公款私存，部分资金去向不明，以白条报账；处理方式改为转送地方政府查处。修改后文稿如下： 公款私存530.88万元，其中41.66万元去向不明、以白条列支102.80万元。 自2011年以来，经**镇原镇长甲某、现镇长乙某同意，镇政府出纳丙某将国家扶贫资金、**高速公路征地补偿款、**大道征地补偿款、扶贫项目借款等共计530.88万元转入其本人的银行卡和存折。上述资金主要用于**镇政府吃喝招待、办公费等支出。经核对，丙某在其居住的**市9个信用分社分42次提现31.78万元和分13次在POS机上消费9.88万元，共计41.66万元资金去向不明；另有41笔白条等可疑票据支出102.80万元。 处理意见：转送地方政府处理。 （案例编写人：陈呈明 审核：白冰冰） 扶贫专项资金审计 移送处理书审理案例2: 政府债务关系中法定责任主体认定 对审计结论的影响 ——从一起移送“账外核算”变为移送“违规购车”事项谈起 关键词：账外核算、债务关系、公车配备 一、拟移送事项原文 账外核算财政资金511.50万元，其中用于吃喝、购车45.71万元 2012年，**镇政府以借款名义收取某化工公司（民营企业）开发公租房占用的61.4亩土地出让金511.50万元。该款未进入县、镇财政账户，而是存放于**镇于2010年成立的融资平台性公司——**建设发展有限公司（董事长为甲某，董事会其他成员为乙某（副镇长）、丙某（原**镇财税所所长）、丁某（**镇城建所所长）和戊某（**镇办公室主任））。经查证，2012年，上述公司共支出镇政府餐饮招待费19.53万元；2013年3月，支出26.18万元，为现任镇党委书记己某购置本田越野车一辆（己某的原座车为2010年购置的奇瑞越野车，新车上己某的司机私人户）。 处理意见：移送**县纪检部门进一步立案调查。 二、审理分析 第一，在审理取证材料中的借款文件时发现，原文中反映的借款行为发生在**镇政府成立的融资平台性公司与某化工公司之间，债务人是该镇的建设发展有限公司。按照民法通则的规定，民事关系中的法人区分为“企业法人”、“机关、事业单位和社会团体法人”，各自承担民事责任。按照合同法的规定，签订合同方为当事人，依法签订的合同，受法律保护，对当事人有法律约束力。该事项中，借款主体是镇政府所属的建设发展有限公司，与镇政府是两个法人主体；借贷关系成立期间，借得的资金归该公司支配使用，并承担还款责任，自然也就应该在该公 |
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