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探索建立行政执法全过程记录制度的背景
党的十八届四中全会决定提出要“推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度”(以下简称“三项制度”)。推行“三项制度”对于促进行政机关严格规范公正文明执法，保障和监督行政机关有效履行职责，维护人民群众合法权益，具有重要意义。 2016年12月30日，中央全面深化改革领导小组第三十一次会议审议通过了《推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度试点工作方案》(简称《试点方案》)。《试点方案》确定沈阳市工商局作为执法全过程记录制度的试点单位之一，由国家工商总局组织实施。 《试点方案》明确了工作要求，执法全过程记录制度重在规范执法程序。试点单位要逐步扩大执法音像记录的适用范围，对涉及人身自由、生命健康、重大财产权益的执法活动，实现全过程记录；要加强执法数据的统计分析，充分发挥执法大数据在政府决策、行政管理、优化服务、监督权力等方面的作用。《试点方案》明确了执法全过程记录制度试点单位的主要工作任务：(一)规范文字记录。要把行政执法文书作为全过程记录的基本形式，根据执法行为的种类、性质、流程等规范执法文书的制作，推行执法文书电子化，明确执法案卷标准，确保执法文书和案卷完整准确，便于监督管理。(二)推行音像记录。对现场检查、随机抽查、调查取证、证据保全、听证、行政强制、送达等容易引发争议的行政执法过程，要进行音像记录。对直接涉及人身自由、生命健康、重大财产权益的现场执法活动和执法场所，要进行全过程音像记录。(三)提高信息化水平。要积极利用大数据等信息技术，结合办公自动化系统建设，探索成本低、效果好、易保存、不能删改的记录方式。(四)强化记录实效。建立健全执法全过程记录信息收集、保存、管理、使用等工作制度，加强数据统计分析，充分发挥全过程记录信息在案卷评查、执法监督、评议考核、舆情应对、行政决策和健全社会信用体系等工作中的作用。同时，《试点方案》还明确了试点工作完成的时限：2017年底前完成。 按照《试点方案》的要求，沈阳市工商局紧紧围绕“执法全过程”和“记录”两个关键点，着眼于全面固定执法证据、全程记录执法行为、全景回溯执法环节，勇于实践，敢于创新，经过近一年的探索实践，探索出一条以法定职责、责任、程序为依据，以搭建信息平台为支撑，以出台制度体系为保障的执法全过程记录制度的新途径。 探索执法全过程记录制度的前期工作 开言路，集众智，充分发挥专家团队的引领作用。沈阳市工商局注重内选外请，迅速组建了由法律、执法、软件开发和大数据等方面专家构成的研究团队，围绕执法全过程记录的实现载体、实施途径、记录程序、保障执行等诸多方面的课题进行认真的研究和论证，形成了广泛共识，构建了执法全过程记录制度的基本框架，力求探索不走样，不跑偏。 重协调，提层级，把试点部门的行为转化为政府行为。沈阳市工商局在充分论证的基础上，制定了实施方案，同时，加强向市政府的汇报与协调，得到市政府的肯定和支持。市政府不仅组织有关部门及时审议，而且把方案转发到全市市直、区县各有关部门进行预热提示。沈阳市工商局注重抓好转化环节，为后续全面推行执法全过程记录制度打下了良好基础。 把脉络，明要求，牢牢把握探索实践的大方向。沈阳市工商局在吃透上级精神的同时，确立了执法全过程记录的三项原则：一是行政行为全覆盖原则。将行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查、投诉举报受理都纳入全过程记录的范围，着力实现记录无死角、效应最大化。二是监管软件再利用原则。重新整合所有相关监管执法软件，拓展和完善执法全过程记录功能，切实走出一条资源再利用、成本低廉化的试点之路。三是实施模式可复制原则。着眼于平台搭建共享式、技术操作一键式、配套制度指南式，切实让执法人员 “一看就懂”“一学就会”“一用就灵”。 立项目，配设施，确保试点工作顺利开展。沈阳市工商局结合执法工作实际，根据试点工作进度安排，立项并按标准配备数据采集站、手持移动执法终端设备和执法记录仪等硬件设备， 按标准建设指挥中心、询问调查室等功能用房，为执法全过程记录制度试点工作的有序开展夯实了基础。 探索构建行政执法全过程记录制度工作体系 沈阳市工商局通过研发市场监管执法移动平台、综合利用执法文书等措施，实现了行政执法全过程留痕；通过建立执法全过程记录监督平台、整合相关业务系统，实现了行政执法可回溯管理；通过制定《行政执法全过程记录通则》、明确六项工作内容，形成了完备的执法全过程规则标准，初步构建了“一标准两平台”三位一体执法全过程记录制度工作体系。 一是市场监管执法移动平台。 市场监管执法移动平台是一款适用于基层检查的辅助工具，具有智能、规范、便捷、留痕等特点。它解决了新型监管模式下基层检查人员怎么查、查什么的问题，实现了检查标准统一、监督及时。 检查人员核查时需使用两款软件，即市场监管执法移动平台和财务数据采集端。其中财务数据采集端可以采集企业的财务电子数据，支持电子采集、手工输入两种采集方式。采集完毕，可将该企业的财务数据上传至核查系统服务器，核查系统服务器会自动将企业的财务数据和公示信息数据进行对比分析，然后将结果推送到市场监管执法移动平台中，备核查人员使用。市场监管执法移动平台通过手机即可登录，开展对企业的核查。检查任务由“双随机”系统生成后，通过指挥中心将检查事项清单和抽查企业名单发送给对应的检查人员，检查人员登录后进行任务领取。在当前任务列表中可查看指挥中心定向分配的“双随机”检查企业名单，检查人员可查看本次检查事项清单。市场监管执法移动平台支持在核查前进行拍照收集及查看，通过“企业档案”可以查看事前导入的企业电子档案和机读档案，未导入的也可以通过拍照收集档案资料并查看，了解本次要核查企业的对应年报公示信息和即时信息，通过网络搜索该企业相关舆情信息。 检查人员到达企业后，将企业电子账或总账余额表导入市场监管执法移动平台，开始一键检查。市场监管执法移动平台通过移动互联网访问指挥中心服务器，对检查事项清单所列内容逐项进行网络搜索、信息比对、数据检索、财务运算，生成通过、不通过、手动三种智能检测结果，分别以灰色、红色和黄色图标显示。在每项检查内容中均有检测结果比对、检查要点提示，用于检查人员对检测结果进一步核对。点击某一检查事项即可进入该检查事项的核查界面，市场监管执法移动平台支持提示功能，可以弹出该项的核查提示，指导核查人员查什么怎么查，可对检查过程进行拍照、录音、录像、文字说明等操作，所有的操作都会以时间轴的形式呈现出来，实现证据固定、记录痕迹，避免了任性执法和随意执法。最后，根据智能比对和人工分析得出公正客观的检查结果。 检查人员对检查项目进行逐项操作，企业得分情况随着检查进程实时变化。市场监管执法移动平台强制只有当每个检查事项都核查了，才能生成检查报告单。生成检查报告单后，需将检查报告单打印或通过分享后打印交由企业签字留档。通过“分享”功能，可将检查报告单通过微信、QQ、邮件等方式分享到企业相关人员，由企业人员下载导出；生成的检查报告单页面，也可以以EXCEL表格导出到U盘或者分享给企业人员，交由企业人员打印、签字。通过统计汇总功能，可以查看所有检查项目结论的汇总情况。核查人员离开后，企业可以扫描检查报告单中的二维码，对核查人员进行评价。 二是行政执法全过程记录监督平台。 行政执法全过程记录监督平台记录了工商行政管理各类执法活动从起点到终点的全过程，为规范执法提供了实时监督和随时回溯管理。该平台通过对现有5个执法系统的电子数据以及执法行为所产生的文字和音像记录的收集、处理和分析，按执法人员的要求，从执法行为、执法主体、市场主体3个维度进行执法痕迹的全景展示，实现了对执法记录全过程监督、简便快捷的回溯管理，形成成本低、效果好、易保存、不能删改的电子数据记录方式。 系统首页面向决策管理层，使管理层可以对系统整体数据概况作出直观的数据统计。表现形式主要为图表。功能包括：综合查询、多媒体收集查询、行政行为执法分布图、市场主体数量区域分布图以及对市局现有视频监控系统的调用展示。综合查询可对平台内的数据，通过条件的定义，进行多维查询，包括市场主体综合查询、行政检查综合查询以及案件综合查询。对于市场主体综合查询，可通过市场主体的各项特征进行查询，查询条件主要为与市场主体在执法各环节中涉及的指标有关的字段，如登记机关、市场主体类型、注册号、统一社会信用代码、主体名称、法定代表人、注册资本、成立日期、核准日期、开业时间、注销时间等。行政检查综合查询的查询条件包括年度、检查机关、任务名称、任务发起部门、市场主体名称。案件综合查询条件包括立案信息、当事人信息、案件信息、处罚信息。其中，立案信息包括立案机构、立案部门、案件类型、案件状态、作出行政处罚的机关、是否公示、立案日期、结案日期，当事人信息包括当事人类型、当事人名称、身份证号码、注册号、法定代表人、是否小煤矿、地址，案件信息包括案件名称、案件来源、案发地、案件标值，处罚信息包括罚款金额、没收金额、违法所得、变价金额、处罚金额。行政行为执法分布图，可分别对近5年处罚值、区域案件数、检查结果以及近5年任务汇总量进行图形展示。 回溯管理包括行政行为回溯管理、执法主体回溯管理以及市场主体回溯管理。其中，行政行为包括行政处罚、行政检查、行政强制、行政许可、举报投诉及其他。行政处罚默认展示区域案件统计图、近5年处罚值总数统计图，查询条件包括管辖机关、时间起止、承办机构、案件名称、当事人名称以及职能类型；行政检查默认展示检查结果统计图、近5年任务汇总统计图，查询条件包括管辖机关、时间起止、任务发起部门、任务名称、主查人员所在机关、主查人员所在机构、受检主体类型；行政强制默认展示行政强制措施比例、近5年行政强制案件汇总统计图，查询条件包括管辖机关、时间起止、承办机构、行政强制措施类型、案件名称、当事人名称、职能类型；行政许可默认展示主体状态数量分析统计、近5年行政许可数量统计图，查询条件包括登记机关、时间起止、注册号/统一社会信用代码、职能类型、主体名称、主体状态；举报投诉默认展示举报投诉案件状态统计、近5年举报投诉数量统计图，查询条件包括管辖机关、时间起止、处理部门、举报投诉类型、职能类型。执法主体可按部门、按个人查询，按部门默认展示部门案件总量统计图，查询条件包括：管辖机关/机构、时间起止、职能类型；按个人默认显示个人前十名排名柱状图，查询条件包括输入姓名、选择人员、时间起止。市场主体默认显示市场主体行政行为统计、市场主体类型统计图，查询条件包括管辖机关、时间起止、注册号/统一社会信用代码、主体名称。其中，所有统计图形图片均可下载。通过系统丰富的功能，真正实现了对行政执法的全过程监督、可回溯管理。 三是行政执法全过程记录规则。 《行政执法全过程记录通则》包括行政行为记录规则、证据的管理和使用、执法文书记录规则、执法记录的管理与使用、音像设备的管理与使用、监督与责任。 行政行为记录规则。行政行为记录规则包括行政处罚记录规则、行政许可记录规则、行政强制记录规则、行政检查记录规则、行政调解记录规则以及其他行政行为记录规则。通则中规定了在行政执法过程中，执法记录仪、照相机、摄像机等执法记录设备的使用情景、记录内容、遇到紧急特殊情况的处理方法、记录材料的上传要求等。具体通则条目如：“使用执法记录仪、照相机、摄像机等执法记录设备应当重点记录以下内容：(一)执法现场环境；(二)当事人和证人等现场人员的体貌特征和言行举止；(三)重要涉案物品及其主要特征，以及其他可以证明违法犯罪行为的证据；(四)执法人员现场开具、送达法律文书和对有关人员、财物采取措施情况；(五)其他应当记录的重要内容。”又如：“行政执法人员应当在当天执法活动结束后及时导出执法记录设备的记录资料，交由本机构专门人员保存并上传回溯管理平台，连续工作、异地执法办案或者在偏远、交通不便地区执法办案，确实无法及时移交资料的，应当在返回单位后二十四小时内移交并上传资料。案件结案后定期将相关资料交由档案室或信息中心保管。” 证据的管理与使用。证据的管理与使用包括电子证据取证、证据的收集、证据的要求、证据的确定。通则中规范了电子证据取证的要求，证据收集的内容、方式，书证、物证、证人证言、计算机数据或者录音录像等视听资料等证据的要求等。具体通则条目如：“执法人员要收集电子数据证据的原始载体。收集原始载体有困难的，要采用书式固定、拍照摄像、拷贝复制、委托分析四种方式取证。取证时要注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等。”又如：“计算机数据或者录音、录像等视听资料，应当符合下列要求：(一)收集有关资料的原始载体，收集原始载体确有困难的，可以收集复制件；(二)注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等；(三)声音资料应当附有该声音内容的文字记录。” 执法文书记录规则。执法文书记录规则包括执法文书制定规范以及执法文书装订规范。其中执法文书制定规范具体包括执法文书封皮及目录的填写要求、具体文书制作和填写要求，执法文书装订规范包括行政处罚强制类文书装订规范、行政许可文书装订规范、行政检查文书装订规范、行政强制文书装订规范。具体通则条目如：“必须按照《沈阳市工商行政管理局行政强制规定》《沈阳市工商局行政处罚工作规则》等规定的格式统一文书名称，统一编制文号，每一部分要写清必备的要素，准确引用所依据的法律条文，作出符合法律规定的结论。” 执法记录的管理与使用。执法记录的管理与使用，规范了执法记录的管理与使用规则，执法人员应按照法律、法规、规章的具体要求，将执法过程中形成的文字和音像记录等资料，生成相应案卷，并按照《中华人民共和国档案法》和沈阳市工商局《行政执法案卷评查制度》的规定归档、保存。通则规范了各机构在执法记录的管理、监督、维护、培训等方面的职责，规范了行政执法动态记录、痕迹记录的保存期限、使用权限等内容。具体通则条目如：“各级工商行政管理机关的执法办案机构负责本机构行政执法全过程记录以及有关设备、案卷、音像资料、电子数据、痕迹记录等执法记录资料的使用和管理工作，法制机构负责对各执法机构行政执法全过程记录工作进行指导和监督，办公室、信息中心负责执法记录设备的配备、归档管理、维护升级和使用培训。”又如：“各执法办案机构应建立执法全过程记录资料管理台账，按照执法记录设备编号、执法人员信息、使用时间、案件当事人和案由名称等项目分类保管，严格管理。” 音像设备的管理与使用。音像设备的管理与使用，包括音像设备的所有及使用权限、音像设备的申领、回收、保修等规范要求等。具体通则条目如：“音像设备使用按照‘谁使用、谁保管、谁负责’的原则进行规范使用。使用人应认真学习使用技术，掌握操作要领，做到妥善保管，正确使用。”又如：“音像设备要妥善保管，严禁随处乱放。不得私自更换音像设备系统，不得私自变更音像设备无线通讯服务及设置。严谨下载、安装、使用和工作无关的软件，严禁开通除工作需要以外的其他网络服务。” 监督与责任。监督与责任，规范了实施执法全过程记录中责令限期整改、行政处分、追究刑事责任的具体情形，行政执法全过程记录的考核评价要求等。具体通则条目如： “对行政执法全过程情况的监督和考核，采取以下方式进行：(一)对纸质文书资料，采取执法监督检查、执法案卷评查等方式进行抽查；(二)对信息管理系统电子数据，纳入风险监控等进行考核；(三)对执法记录仪记录的音像资料，通过执法记录仪管理平台，定期查询、调阅和回放，监督检查是否按规定对现场行政执法事项进行全程记录、执法行为是否合法规范。” 探索行政执法全过程记录制度取得的初步成果 沈阳市工商局自被确定为推行执法全过程记录制度的试点单位后，在制度建设、装备配置、平台研发、人员培训等方面取得了一定的经验成果，为行政执法全过程记录制度的推行，提供了可复制可推广的经验、规则以及制度，同时也开辟了行政执法、执法监督新途径。截至目前，沈阳市工商局共建立执法全过程记录相关制度共6类21项，配备执法记录仪1800余台，占执法人员总数46.6%。应用监管执法移动平台办理跨部门综合执法和双随机抽查3次，共对1077户企业开展了检查。执法全过程记录监督平台共记录了65万条市场主体信息和123.2万条行政行为信息，组织了6次执法人员培训及经验交流活动，参训人数达2400余人。 完善制度建设，保障全过程记录制度执行。针对配套制度不够完善，影响行政执法全过程记录制度执行效果的问题，沈阳市工商局制定出台了《行政执法全过程记录通则》，对行政处罚、行政许可、行政强制等各类行政行为的记录节点及记录方式进行了详细的规定，实现“六明确”：一是明确记录节点，要求执法人员对执法程序启动、调查取证、审查决定、送达执行、归档管理等主要节点进行客观记录。二是明确文字记录、动态记录、留痕记录3种形式。三是明确记录工具，要求执法人员在什么情况下，必带执法记录仪、移动执法平台、照相机、摄像机、录音笔等设备。四是明确特殊处置方式，对当事人有异议可能造成投诉上访的、拒绝和阻碍执行公务的、引发突发事件的恶性行为，执法人员必须对动态记录资料进行长期保存。五是明确涉密规定，对涉及国家机密、商业秘密、个人隐私的执法记录资料，必须按权限进行严格管理。六是明确责任追究，对全过程记录不作为、记录碎片化、擅自删改记录内容等各种违规行为，按《沈阳市工商行政管理机关行政执法过错追究办法》和相关规定进行问责。 保证硬件配置，实现工作便捷高效。对于解决执法设备配备不齐全、保障不到位，会给行政执法全过程记录带来困难的问题，着眼执法工作实际，加强执法“单兵作战”和“集团作战”的装备建设。每个执法小组均配备有可以实现定位及录音录像功能的移动执法平台设备，每个执法部门加装监控设备的专用或者共用询问(接待)室，每个对外执法窗口加装专门摄像设备。沈阳市工商局建设了智能回溯管理平台监督室，按照实际工作需求配备了相关设备，同时建立健全了移动执法平台设备的配备、使用、管理和监督规则。 加强平台研发，提高工作质量和效能。沈阳市工商局建立了市场监管执法移动平台，充分利用大数据等信息技术，实现对行政执法等相关行政行为的全过程自动留痕；建立了行政执法全过程记录监督平台，整合现有注册登记、执法办案、12315投诉举报和行政检查等执法软件系统，形成成本低、效果好、易保存、不能删改的电子数据记录方式，实现对行政执法的全过程监督、可回溯管理。“两平台”是行政执法全过程记录的重要技术保障，平台的建立和应用也在一定程度上提高了行政执法记录的规范性，解决了部分执法人员记录规范意识不强的问题。 强化人员培训。针对目前一些执法人员记录规范意识不强的问题，沈阳市工商局定期组织专门业务培训，答疑解惑、增强意识， 提升执法人员对全过程记录制度工作执行的思想重视度，增强执法人员工作能力和水平。对于平台等设备，沈阳市工商局采取随岗培训、现场演示等方式，使执法人员能够主动、正确、熟练地使用新设备、新系统。沈阳市工商局对试点推进过程中发现的问题，及时研究解决并进行归纳整理，以期通过不断解决问题积累经验做法，提升执法能力，提高试点工作开展水平。 开拓行政执法、执法监督新途径。市场监管执法移动平台已在专项检查、“双随机”抽查和跨部门综合执法等行政行为中得到应用，在实现执法过程智能留痕的同时，也探索出一条执法工作的智能化新途径。执法全过程记录监督平台的开发与应用，不但实现了对执法过程的即时回溯管理，也为执法监督工作提供了一个智能化的新抓手。因此，“一标准两平台”不仅应用服务于全过程记录执法制度，还可推广应用，全面提升工商法治建设水平。 探索执法全过程记录制度存在的问题 “一标准两平台”的执法全过程记录工作体系，具有全程记录留痕、随时回溯管理，可复制可推广等特点，真正做到了成本低、易操作、不易删改，开创出一条执法过程全覆盖、技术手段再利用、实施模式可复制的执法全程记录方式。但从目前看，在未来一段时间内，可能会有一些因素影响试点经验的推广。 一是努力适应改革进程。目前我国已经进入全面深化改革的关键时期，特别是党的十九大的召开，决定了行政管理体制和机制还将面临相应的调整。在推行的过程中，我们还需要不断改进和完善已经取得的经验做法，以适应改革的新形势。 二是记录评估亟待推进。执法全过程记录作为规范执法的新举措，难免会潜藏一些未知风险，因而秉持“探索先行，评估跟进，化解风险”的原则就显得尤为必要。从现阶段看，虽然试点工作已经进入实践阶段并取得成功经验，但因为时间较短、范围较小，对整体做法的评估仍需持续跟进。如何科学确定评估内容、评估方法、评估标准，是下一步努力的方向。 (本文根据辽宁省沈阳市工商局副局长王伟民在中国工商报社企业监管宣传培训班授课资料整理，已经作者审阅) |
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