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我国农村改革已逾30年，其生产力获得空前解放，农民生活水平和居住条件亦得到显著改善。但随着市场化步伐不断深入，农村综合改革渐入困境，各种利益冲突加剧、碰撞明显。以农村集体经济组织①成员资格确认为基础的集体利益分配纠纷，成为其中较为突出的一类。从成员权理论来看，“成员资格”是个体获得成员权利、分配集体利益的基础。成员资格制度反映了社会团体对其成员法律属性的特定要求，通过资格准入条件及确认方式的规定，作为能动的调控方式——在团体组织选择合适成员的同时，也通过此制度塑形团体人格、形成团体特质。对我国农村集体经济组织而言，同样如此——其功能和特性无疑需要通过与其相适的成员资格制度予以体现。而对农村集体经济组织成员资格的确认方式，应采法定化模式抑或集体决议模式，素有争议。前者强调农村集体经济组织功能的特殊性，将成员身份与土地保障相联系，认为应以公平正义观为准绳排除集体的任意；后者则从私法团体的一般规则出发，阐释重塑农村集体经济组织自治属性的重要意义，认为应将成员资格问题作为内部事项交由集体决议。但无论哪种模式，均需对该身份的实质要素进行界定。本文以社会实证和制度实证为主要分析工具，通过对农村实践、地方法规、内部指导意见中的规范考察，揭示现有成员资格确认的困境和局限，对集体自治范畴外成员资格的法定化路径提出科学、合理的构建方式，以期裨益于实践。 一、农村集体经济组织成员资格调控的现状 从我国农村实践来看，农村集体经济组织大多能形成调控自身成员资格的村规民约：有的通过集体章程的形式予以明确；有的虽未形成章程，但所遵行的集体决议仍以村社传统和成员众意为基础。②而在规范构建上，国家层面的立法缺失，相应的调控机制未以法律文本形式出现，集体决议成为最主要的成员资格调控方式。同时，地方立法对成员资格的法定化路径进行了有益探索，不同层级效力的地方规范纷呈，体现了公权力对集体自治的适度引导和干预。而在司法实践领域，当集体成员资格纠纷诉诸法院时，法院并未因立法缺失而排除对集体行为的实质审查；相反，一些法院通过法律原则的诠释对集体成员身份进行独立的司法价值判断，形成具有指导性作用的司法裁判规则，其中即包含对成员资格确认标准的界定。 如果说村规民约代表了成员资格确认的集体决议方式，在某种程度上体现了集体的意志，那么以地方立法和司法裁判规则为表征的各类规范则是我国现阶段农村集体经济组织成员资格法定化的典型形式。上述实践反映出我国当下农村集体经济组织成员身份调控的现状，亦是成员资格制度研究的有益范本。 (一)农村实践考察 本文对农村集体经济组织的自治意愿及内容的考察，主要通过选取全国典型区域的名村和普通村③为对比，通过村民问卷、村干部访谈、集体章程收集、整理等方式了解集体对其成员身份确认的实际状况。④ 调研数据显示，在成员身份的取得上，97％的受访农户表示该村集体以具备集体所在地的户籍作为确认成员身份的主要方式。除此之外，通过集体决议确定成员身份亦被多数农户所认可，61.1％的受访农户称集体成员大会应在成员资格确认等重大事项上发挥决定作用，除户籍要素外，具备其他情形的农户如能通过集体决议接纳，亦能成为新成员。而对于成员配偶，则仅58.6％的受访农户表示其所在的村集体可将配偶接纳为集体经济组织成员。对配偶的接纳程度亦体现了较强的地域性：在湖北，认可这一方式的受访农户占91.4％；而在广东，这一比例仅为38.9％。这也多与受访村集体的自治章程相符，即户籍标准仍是农村集体经济组织判断成员资格的首要标准。同时，不少受访农民也认同村集体不应再是一个绝对封闭的宗族式组织，其可通过意思自治呈现出某种程度的开放性。 对于成员资格丧失的情形，多数受访村集体并未在章程中明确，受访农户对此也多持谨慎态度。从调研数据来看，87.7％的受访农户认为应当通过立法的形式明确规定集体成员资格丧失的情形。这其中选择“集体成员加入另一村集体组织的”占受访者的79.3％，占比最高。通过访谈了解到，这与受访农户“一个成员不能同时享有两份成员利益”的朴素正义观有关：加入新的集体组织必然意味着要退出原集体，丧失原有成员资格。而选择“集体成员转为城镇居民并获得城镇社会保障的”则占受访农户的72.7％，这一选项实质上是考察户籍变更对成员身份的影响，虽然选择比例较高，但仍未获绝对占比。另有58.3％的受访农户选择了“集体成员离开村集体10年以上的”作为成员资格丧失的判断标准之一。集体成员长时间离开村集体，并不再与村集体经济经济组织发生权利义务关系，集体经济组织能否认定其丧失成员资格，这一问题不仅涉及集体经济组织权力的运作机制，还关乎集体成员的基本生存保障。两者关系的协调问题同样也在其他选项选择中反映出来，如选择“集体成员因刑事犯罪在外服刑”、“集体成员子女外出求学、服兵役”等选项的比例均未超过30％，即大多数受访农户认可应保留这类人员的成员身份。 (二)地方立法、司法现状考察 1.地方立法现状 鉴于我国立法法对地方立法权的规制，本文对地方立法的考察主要以省级规范为主。这方面的立法规范一般分为两类：一类以农村集体经济组织为专门调整对象，将成员资格作为其组成部分予以规定；另一类是为具体实施《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《农村土地承包法》)、以农村土地承包经营权为调整对象，将成员资格作为享有该权利基础予以规定。对于前者，并不多见，主要有浙江、湖北和广东等省。而后者则多以省级人大制定的《农村土地承包法》实施办法的形式出现，如安徽、辽宁、陕西、四川、湖北、浙江、新疆、内蒙古等省、自治区。 通过比较可以发现，与集体自治实践相似，单纯以是否具备农村集体经济组织所在地户籍作为确认标准的地方规范已较少见；除安徽省外，其他省份或自治区的地方规范均将户籍与其他要素相结合。这些要素包括“是否与既有成员之间存在亲缘关系”(以下简称“特定身份”)、⑤“是否与集体组织形成权利义务关系”(以下简称“权利义务关系”)、⑥“是否具备民事行为能力或劳动能力”(以下简称“劳动能力”)⑦等。其中，以“户籍”与“特定身份”要素最为常见。多数地方规范将“特定身份”界定为政社分离前原生产队、生产大队成员及其子女、配偶。亦有地方规范将该身份界定为“世居本地”者，⑧其所体现的立法指导思想均系以家庭成员作为集体成员的主供给渠道。两大要素共同作为确认成员身份的复合性判断标准，从而与集体实践相呼应，成为确认成员身份的基本准则。 仅有少数省份或自治区如陕西、辽宁、内蒙古自治区等为外迁人员加入集体经济组织提供了通道，对“特定身份”进行规定的同时也赋予集体自主决定权，即认可集体经济组织可通过合理程序，以自治方式接纳其他人员为其成员。较为系统地对成员身份进行区分的规则系《浙江省农村经济合作社组织条例》，该条例将成员资格认定标准类型化为“一般认定方式”、“成员资格保留方式”和“成员大会表决方式”三类。 2.司法现状考察 对司法现状的考察，一般应以案例为考察对象。鉴于各地关于成员资格确认纠纷的案例繁杂、分散，无法归纳出一定的标准和体系，本文没有进行传统的案例研究，而是以具备一定司法裁判规则属性的最高人民法院的会议纪要及部分省级法院处理成员资格纠纷的内部指导意见为研究客体。⑨ 与地方立法相同，内部指导意见⑩在一般标准上同样采取了复合性标准，除户籍要素外，天津市高级人民法院要求集体成员为“在本集体经济组织内生产、生活”者(以下简称“生产、生活”要素)；陕西省高级人民法院在上述两要素外还增加了“权利义务关系”。而重庆市高级人民法院则在“生产、生活”、“户籍”等事实要素外加“以土地为保障”的价值判断要素。相关内部指导意见最大的亮点在于开始注重对成员身份实质要素的提炼，即在诉争人员缺乏户籍这一形式要件时，如何以实质标准确认成员身份。对于以土地为生存保障的实质标准，早有学者提出“某个自然人能否成为集体组织的成员，看他是否依赖集体土地为其基本的生存保障”，(11)但集体实践与地方规范对此并无观照，内部指导意见将该理论提炼为具体的裁判规则——土地是农村集体经济组织成员最基本的生产和生活资料，具有基本生存保障的功能，如同城市居民享有的社会保障体系。因此，是否以“本集体经济组织土地为基本生活保障”应是界定成员资格的核心标准。对于确以该集体经济组织的土地为基本生活保障者，即使户籍不在本地，也应当认定为该集体经济组织成员。对于“保障”标准之判断，“强调的是承包土地的资格，不能简单地理解为实际取得了承包地；‘基本生活保障’不应理解为日常的、现时的生活来源”。(12)易言之，该条所确立的实质标准实际上系判断身份待定者是否在该集体经济组织之外能否获得稳定、长期、持续的生存保障，如果最终只能依靠在该集体组织内部获得生存资源，则应当认定为继续保有成员身份。同样，对于成员资格丧失的判断标准，亦应以当事人是否获得其他替代性基本生活保障为考量因素。 当然，也应看到，法院内部指导意见虽意在揭示成员身份的实质内涵，并以此提出“土地保障”的实质标准，但其并未摒弃地方规范中所要求的“户籍”要素，而是将其与“土地保障”标准相联系，使“户籍”成为以集体土地为生存保障的外观形式——具备农村户籍属于以农村土地为生存保障的常态形式。在实际情形与常态形式不符时，再辅以“土地保障”的实质标准进行具体甄别。对于实际情形陕西省高级人民法院、天津市高级人民法院和重庆市高级人民法院内部指导意见均细化为两类：一类是具备形式外观，但不具备成员实质内涵的，即户籍虽在集体经济组织所在地，但仍不被视为集体经济组织成员；第二类则相反，指不具备形式外观，但具备成员实质内涵的，应认定为集体经济组织成员的。对于前者，主要指非因生活需要，而是出于利益驱动或其他原因，仅将户口挂在集体经济组织的，以及离休退养并将户口迁回原籍的。后者的具体情形又可分为三种：第一种是对于出嫁女或入赘男，则不考虑户籍因素，直接以其是否以土地作为基本生存保障作为判断成员资格标准；第二种是对于外出求学的成员子女，毕业后在城市形成较为固定的生产生活基本条件、不依赖于农村集体土地之前，仍视为集体经济组织成员；第三种是服兵役人员，但干部或转业安置的士兵除外。 (三)现有成员资格确认规范的特点 如果将地方立法和法院的内部指导意见对成员身份的规定视为法定化模式之尝试，则上述法定化的成员资格规范具有以下特点。 1.成员资格确认要素的复合性和事实性 无论是地方规范抑或法院的内部指导意见，多将各种因素并列作为成员身份的判断方式，除户籍要素具有形式登记的特征外，“特定身份”、“权利义务关系”、“劳动能力”、“生产生活”、“土地保障”等要素从不同方面诠释着规范制定者对成员身份实质内涵的理解。这些要素均属典型的事实要素，以事实关系存在为前提，除“土地保障”的判断标准较为抽象、复杂外，其他要素都具有较为明确的判断外观，同时亦缺乏与个体意志的联系。 2.家庭关系对集体成员供给渠道的基础性 地方规范大都明确将成员范围限定为原社员或村民子女、配偶，而内部指导意见虽未明确提出对“特定身份”者的成员身份直接认可，但在运用“生存保障”标准时，其审查范围仍局限在出嫁女或入赘婿、成员外出求学子女和服兵役人员三类上，体现出对“特定身份”者的例外关照，所强调的仍是以家庭成员为主渠道的集体成员供给模式。 3.对非亲缘关系外迁人员加入集体组织的自治性 对于非亲缘关系的外迁人员，是否能成为集体经济组织成员，地方规范及内部指导意见均未将其纳入法定化的考量范畴中。地方规范要么对其通过“特定身份”的限制予以排斥，要么交由集体经济组织自决；法院内部指导意见虽声称应进行是否以土地为保障的审查，但对于不具备本集体经济组织户籍的外迁人员，即使其在该集体经济组织内生产、生活并以该集体经济组织土地为生存保障者，陕西省高级人民法院、天津市高级人民法院和重庆市高级人民法院的内部指导意见中均未以兜底条款的形式将其划入可由审判人员自由裁量的范围中。除天津市高级人民法院规定集体经济组织通过自治权确认成员资格的情形外，(13)其他两地法院的内部指导意见均未就外迁人员(政策性移民除外)作出规定。但对于已具备集体经济组织户籍的外迁人员，如果满足其他成员身份要素，按照指导意见的精神，似可不受“特定身份”的限制。 4.成员身份丧失标准的模糊性 对于成员身份丧失，农村实践中多以户籍迁出为标准，如迁入到城镇、其他村集体等迁出形式，70％以上的受访农户称该村集体视此种情形为成员身份自动丧失。对此，地方规范并未作专门规定，从其所强调的“户籍”要素来看，户籍迁出，成员资格丧失应为题中之意，各地规范均未规定例外情形。《农村土地承包法》第26条第2、3款关于承包方举家迁出的法律后果，隐含着对成员权利丧失的规定，故各地在《农村土地承包法》实施办法中亦以此为基础，规定户籍迁入设区的市将丧失承包经营权。但丧失承包经营权是否意味着成员身份丧失，仅从地方规范调整的法律关系来看尚无法得出此结论。然而，作为核心权利的承包经营权丧失，成员身份利益似亦剥夺殆尽。 对于家庭关系解除是否丧失成员身份，农村实践多持肯定态度。虽然地方规范对此没有涉及，但依成员资格取得的逻辑关系来判断，如因身份关系而取得集体成员资格，则当该关系解除时，相应的成员资格丧失亦在情理之中。但在此过程中，配偶若已依赖该集体土地为生存保障，且在原集体组织亦无法分得承包地时，若剥夺其成员资格，可能令其丧失生存保障。对此，最高人民法院2011年《全国民事审判工作会议纪要》提出“可替代保障”标准，将户籍迁出作为考量的一个因素，同时还要求考查当事人生产、生活状况、农村土地对其基本生活保障功能以及妇女、儿童及农民工的权益保护等方面内容，其实质仍是“土地保障”标准的应有之义。故对以身份关系进入集体组织的成员，在判断其身份是否丧失时，司法裁判似仍回归于保障标准。总体而言，对于成员身份丧失法定化的标准并不清晰。 二、农村集体经济组织成员资格制度之反思 不同于大陆法系语境下以成员自由意志为基础的私法团体，我国农民集体经济组织系在政治强力作用下作为一种国家政权基础的经济载体面世，其形成和演变过程中不可避免地受到公权力影响，团体构造的私法属性较弱。但随着我国农业产业类型从生计农业向经营农业过渡，农村集体经济组织的功能也由侧重于集体成员的生存保障向充分发挥土地经营效率、提升集体经济实力的方向转型。在发挥集体经营职能、壮大集体经济的过程中，传统的农村集体经济组织制度在成员资格的调控上仍存在诸多问题。 |
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