【经验】涉农职务犯罪案件如何精准适用相关法律

从相关案例分析涉农职务犯罪

法律适用的异同

近几年来，随着经济的发展，农村城镇化进程加快，大量公共设施建设和政府投资项目需要征用农村土地，农村干部利用职务便利侵吞、骗取、套取土地补偿款、政府建设项目填土方工程款的案件呈高发态势，主要集中市政公路征地补偿、填土方工程、水利占地补偿等领域，其犯罪手段多为内外勾结、虚高土方单价、虚报冒领的方式侵吞、骗取、套取财政拨付的土方工程款、征地补偿款，社会危害及其严重。

根据全国人大常委会《关于刑法第93条第2款的解释》（下称《立法解释》）之规定，村民委员会等村基层组织成员协助人民政府从事救灾、抢险等款物的管理；社会捐助公益事业款物的管理；国有土地的经营和管理；土地征用补偿费用的管理；代征、代缴税款、计划生育、户籍、征兵等7项行政管理工作，属于刑法规定的 “其他依照法律从事公务的人员”。也就是说农村干部在从事《立法解释》中的七款规定的职务活动时利用职务上的便利非法占有公共财物构成犯罪的，适用刑法第382条和第383条贪污罪之规定。据此规定农村干部具有了国家工作人员与非国家工作人员双重身份，具有了管理村级事务与公共事务的双重职能，而且这种身份双重职能不是非此即彼的相互独立而是相互交叉重合，也正是这种双重身份双重职能的交叉重合，造成了司法实践中对农村干部利用职务便利侵吞财产认定困难，特别是对农村干部利用职务便利侵吞骗取政府项目填土方工程款、征地补偿款的行为认定定性不一致。

有些案件定贪污，有些案件定职务侵占，甚至出现同一法院对此类案件的定性也不一致；有些案件在被告人上诉，上级法院裁定发回重审后全部更改定性的情况。为什么会产生这种定性上的差异，如何解决这种定性上的差异就成了我们理论界和实务界需要思考的问题，本文结合实践中的案例对产生这种差异的原因作初浅的分析，探寻规范完善涉农职务犯罪司法认定的路径。

一、农村干部“公务行为”的认定存在分歧

案例一：陈某某、林某某等十三人贪污案。2011年1月，长乐市营前社区街道召开党政联席会议研究决定，由营前社区组织实施福州滕青食品有限公司仓储项目征地的填土方工程。该填土方工程由长乐市财政全额拨款。被告人陈某某、林某某等营前社区干部，在协助长乐市营前街道从事该项目征地填土方公务过程中，与包工头林某某等人通谋，通过封锁招标信息，串通投标的形式，虚高土方工程单价，共同骗取长乐市政府下拨的填土方工程款计人民145万元被陈某某等村干部私分。长乐市法院开庭审理认为，在滕青食品有限公司仓储项目征地的填土方工程中，根据相关会议纪要及记录体现，长乐市政府在出让滕青项目土地时承诺三通一平，并委托营前街道实施，而营前街道又以包干给社区的方式将之委托给营前社区具体实施。工程款系市财政拨付，则营前社区在受营前街道委托来具体组织招投标并管理填土方工程时，就涉及到对公共财物的管理，符合立法解释第七项的规定，故认定被告人陈某某等人为其他依照法律从事公务的人员，以贪污罪追究刑事责任。

被告人上诉后，上级法院裁定发回重审，长乐市法院另行组织合议庭审理后认为，市政府将滕青项目填土方工程委托给营前街道实施，而营前街道又将该项目包干给营前社区组织实施，营前社区组织实施该项目的填土方工程过程中不涉及“国有土地的经营和管理”、“土地征用补偿费用的管理”，同时又是以社区名义组织招投标，亦不是立法解释第七项中“协助人民政府从事其他行政管理工作”人员，不能认定陈某某等人为其他依照法律从事公务的人员，故被告人陈某某等社区干部利用职务之便，伙同他人通过封锁招投标信息，串通投标等行为骗取工程款145万元予以私法的行为应以职务侵占罪追究刑事责任。

从该案的判决可以看出同一法院对同一行为是否认定为“依法从事公务”存在差异。造成这种现象与村集体活动的复杂性有密切关系，村民委员会等村基层组织人员在实际工作中主要承担三个方面的任务:第一协助政府从事公务如征地、救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民救济款物的管理和发放、社会捐助款物的管理和发放、代征代缴税款、计划生育政策的落实、有关人民代表选举、户籍、征兵的组织、管理工作。第二“村内自治事务”即非经营性质的村内公益事业和公益服务等自治事项。如村庄公共设施建设、修桥筑路、兴修水利等公益性事务等。第三“村级经营活动”如营利性的商品房建造、村办企业工程发包、村办企业的经营、集体房屋的出租等，在处理涉及农村基层组织人员的职务犯罪案件时，应当将三种组织（党支部、村民委、合作社）与三种职务（公务、自治事务、经营事务）排列组合然决定当事人的行为应当适用哪一法律认定行为性质。只有在村基层组织（党支部、村民委和合作社）协助政府从事公务活动时，基层组织人员利用职务实施的行为才能根据刑法和立法解释认定贪污贿赂类犯罪。

那么，协助政府“从事公务”该如何理解？最高人民法院 2003 年的《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》认为：“从事公务,是指代表国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体等履行组织、领导、监督、管理等职责，公务主要表现为与职权相联系的公共事务以及监督、管理国有财产的职务活动”，所以，该案中长乐市政府在出让滕青项目土地时承诺三通一平，并委托营前街道实施，而营前街道又以包干给社区的方式将之委托给营前社区具体实施。工程款系市财政拨付，则营前社区在受营前街道委托来具体组织招投标并管理填土方工程时，就涉及到对公共财物的管理，就属刑法意义上的“协助政府从事公务”的范畴。该案发回重审后，长乐市法院认为营前社区干部以“营前社区名义组织招投标”行为不是立法解释第七项中“协助人民政府从事其他行政管理工作”，实际上这是把整个营前社区干部接受营前街道委托进行填土方工程的管理的行为割裂开评价，营前社区干部能以社区的名义组织招投标是经营前街道授权管理滕青项目填土方工程后才拥有的职权，系受委托后从事的公务行为的派生行为，应属于从事公务的范畴，因此，该案应以贪污罪追究刑事责任。

二、款项性质的认定存在差异

案例二：因长乐市营滨路建设，古槐镇前塘村废弃的油库获征地补偿款人民币75000元，该征地补偿款划拨到前塘村村委会账户后，被告人陈耕某系该村村委会主任，利用协助人民政府发放村营滨路征地补偿款的职务便利，指使村民陈某乙冒充油库业主，伪造赔偿协议，从村账上冒领出人民币55400元，将其中的人民币40849元占为己有。一审法院认为，被告人陈耕某作为村基层组织工作人员利用协助政府管理征地补偿款的职务便利，指使他人冒领征地补偿款并将其中的40849元占为己有，应以贪污罪追究其刑事责任。

被告人陈耕某上诉后，二审法院认为油库属于前塘村集体财产，中共长乐市古槐镇委员会2012年第三十二次党政联席会议备忘录中第四项有关经费问题中体现：“会议研究决定下拨前塘村营滨路建设厂房与水泵拆迁补偿费共95000元”，说明古槐镇政府已将补偿款下拨到村集体账户，上诉人召开村干部会议，伪造协议，领取征地补偿款55400元，该款项属于村集体财产，此时上诉人并非刑法第九十三条规定的负有对土地征收、征用补偿费用管理职责的“其他依法从事公务的人员”，对该起应以职务侵占罪对上诉人进行定罪量刑。

由于土地征用补偿费用在拨付和分配阶段性质不同，故准确认定协助人民政府进行土地征收补偿费用的管理阶段，是准确认定案件性质的前提。如果村干部在协助人民政府进行土地征收补偿费用的管理阶段，侵吞了土地征收补偿费用，那么就符合《立法解释》的相关规定，构成犯罪的，应当以贪污罪论处；如果村干部并非在协助人民政府对土地征收补偿费用进行管理，此时，村干部并不具有从事协助政府进行行政管理的职权，并非从事公务，意味着其没有侵犯国家工作人员的职务廉洁性，在这个阶段，应以职务侵占罪论处。那么如何判定土地征用补偿费所处的阶段，应该对整个征地补偿费的赔付过程进行一个梳理。一个政府的征地项目，土地征用补偿费从上级国土部门下拨到所在的乡镇，再由乡镇根据征地协议拨付土地补偿款到村委会的收入户中，根据现有农村财物管理制度的规定，村一级实行收支两条线，一个村基层组织有两个账户，一个账户为收入户，一个账户为支出户。收入户的收支由镇财政所支配，支出方面只能用于对公转账，上级的征地补偿款首先拨入收入户。在村委会完成征地补偿款的赔付清单经镇一级有关领导审核后同意支出的，再从收入户拨付相对应的款项进入支出户。支出户由村委会支配，征地补偿款进入村委会支出户后，在会计科目下以专项应付款的科目入账，村干部根据原来报批的金额取出的相应的补偿款赔付给相关的村民。

在征地补偿款到达村委会支出户挂在专项应付款下，尚未取出赔付给相关对象，这个阶段的款项性质应认定为公款。同理，如果是村集体的土地补偿款或者是赔青款，在款项到达村委会支出户后在专项应付款科目下，应认定为公款。只有征地补偿款赔付给村集体从专项应付款科目提留为村的公积公益金，在公积公益金科目下入账的才能转化为村财。浙江省公、检、法三家也对此问题做了明确规定。2005年浙江省高级人民法院、浙江省人民检察院、浙江省公安厅出台的《关于村民委员会等村基层组织人员利用职权实施犯罪适用法律若干问题的解答》中对“村基层组织人员侵吞、挪用征地补偿费的行为”如何定性做了明确的答复。村基层组织人员采用虚报土地数、人口数等手段侵吞土地征用补偿费用的行为，应认定为贪污罪。土地征用补偿费用发放到村，村集体尚未提留前，村基层组织人员对土地征用补偿费的侵吞、挪用行为，应认定为贪污罪或挪用公款罪。土地征用补偿费用发放到村，村集体按规定提留后，村基层组织人员侵吞、挪用应当发放给农户的资金，以贪污罪或挪用公款罪认定；侵吞、挪用村集体提留的资金，以职务侵占罪或挪用资金罪认定。

本案中，二审法院认为补偿款下拨到村集体账户后款项的性质就转变为村集体财产并不恰当，此时，补偿款仍在村委会集体账户专项应付款科目下，仍然是公款，并未提留为村财，村委会主任被告人陈某某系利用协助人民政府发放村营滨路征地补偿款的职务便利，指使村民陈某乙冒充油库业主，伪造赔偿协议，从村账上冒领出人民币55400元，将其中的人民币40849元占为己有，应以贪污罪追究刑事责任。

三、农村基层组织工作人员职务犯罪主体判定标准存在不同见解

案例三：2011年，长乐市某乡镇在发放征地补偿款过程中，因村民认为补偿标准过低拒绝在领取征地补偿款花名册上签字，导致征地进度受阻。为了推动征地进度，该地块所在的村委会研究决定由该村的村民小组组长代表本组村民从村委会领回征地补偿款，再由村民小组组长发放给本组村民。在村民小组组长领回征地补偿款后，有个别村民小组组长挪用征地补偿款。对于村民小组组长挪用征地补偿款的定性，产生了两种意见。

一种意见认为，解释指出“村民委员会等村基层组织人员”协助人民政府从事下列行政管理工作时，属于刑法第93条第2款规定的“其他依照法律从事公务的人员”，而村民小组组长是协助村级组织工作的组织与村基层组织是有所区别的，最高人民法院1999年6月18日也作出司法解释村民小组组长利用职务便利非法占有公共财物的行为依照《刑法》第271条第1款的规定以职务侵占罪定罪处罚，因此村民小组组长不属于“村民委员会等基层组织人员”，该案应定性为挪用资金罪。

另一种意见认为《村民委员会组织法》第10条的规定：“村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推。”第2条规定：“村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员，人口少的村的村民委员会可以不设下属委员会，由村民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生等工作。这些组织本身属于村民委员会的派生机构，是村民委员会的组成部分，应当包括在基层组织的范围之内，村民委员会分设的村民小组长和下属委员会负责人，在从事立法解释规定的七种行政管理工作时可以认定为“村民委员会等村基层组织人员”。

从争议焦点来看，第二种意见应该更符合司法实践精神。最高人员法院1999年的批复是针对村民小组组长在侵占集体财产过程中产生的犯罪以职务侵占罪论处，并非认为村民小组组长在主体上不属于“村民委员会等村基层组织人员”。该案中村民小组组长可以认为是属于村民委员会等村基层组织人员范畴，其在履行征地补偿款发放的职责是协助人民政府从事公务，在这过程中挪用公共财物，因认定为挪用公款。