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摘 要：2008年实施的《消防法》赋予了公安机关消防机构新的行政执法职能，对消防执法人员的执法水平提出了更高的要求。本文就消防监督执法中适用行政拘留处罚的法律依据和实际操作出发，对如何正确运用消防法中的拘留处罚进行探析。 关键词：消防执法；拘留；适用 近年来，随着国民经济不断发展，城市化进程步伐的不断加快，新的火灾隐患层出不穷，造成群死群伤的重特大火灾时有发生。一方面是因为单位和公民的消防意识仍然薄弱，另一方面消防监督执法中传统的、常用的处罚方式，比如罚款、警告等，已不能够有效遏止违法行为，在整治火灾隐患中消防监督执法力度的不足凸现。为了加大执法力度，遏止重特大火灾的发生，各级公安机关消防机构依法运用“行政拘留”这一行政处罚，推动单位的消防安全管理和火灾隐患的整改，遏制火灾隐患屡禁不绝的势头，并取得了突出的效果。尤其是在公安部组织开展的“清剿火患”战役中，各地都大量使用了行政拘留，对消防违法行为形成了很大的震慑作用。然而，法律适用有它自身的适用规则，对于行政拘留这种涉及人身自由的处罚，在适用中应慎之又慎。不但要依照法定的依据，而且要依照法定的程序执行，否则将侵害到当事人权利，轻者引起行政诉讼，严重的甚至败诉影响行政机关的形象。 一、消防监督执法中行政拘留适用的法定依据 消防监督执法中行政拘留适用主要是依据《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）和《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）两部法律。其中1998年4月29日实施的《消防法》分别对违法生产、储存、运输、销售或者使用、销毁易燃易爆危险物品的；违反消防安全规定进入生产、储存易燃易爆危险物品场所的；违法使用明火或者在火灾、爆炸危险的场所违法禁令，吸烟、使用明火的；阻拦报火警或者谎报火警的；故意阻碍消防车、消防艇赶赴火灾现场或者扰乱火灾现场秩序的；拘不执行火场指挥，影响灭火救灾的；过失引起火灾，尚未造成严重损失的等九项可以予以行政拘留的违法行为作出明确规定。《治安管理处罚法》对违规在大型活动场所内燃放物品，谎报险情故意扰乱公共秩序，违反规定举办大型活动，公共场所经营管理人员违反安全规定，拒不执行紧急状态下的决定、命令，阻碍执行公务，阻碍特种车辆通行，伪造、变造、买卖公文、证件、证明文件，伪造、隐匿、毁灭证据和提供虚假证言等从广义的角度对处罚范围作了规定。随着社会的发展，火灾隐患的不断增多，一些消防违法行为的违法成本与造成的危害不相适应，也催生了2008版《消防法》的出台，对于进一步完善消防法律法规体系建设具有重要的历史意义。 （一）《消防法》与《治安管理处罚法》的相互适用 在《消防法》法律责任一章中，也对违法生产、储存、运输、销售、使用、销毁易燃易爆危险品（第62条第1项）、非法携带易燃易爆危险品（第62条第2项）、虚构事实扰乱公共秩序（谎报火警）（第62条第3项）、阻碍特种车辆通行（消防车、消防艇）（第62条第4项）、阻碍执行职务（第62条第5项）、违反规定进入生产、储存易燃易爆危险品场所（第63条第1项）、违反规定使用明火作业（第63条第2项）、在具有火灾、爆炸危险的场所吸烟、使用明火（第63条第2项）、指使、强令他人冒险作业（第64条第1项）、过失引起火灾（第64条第2项）、阻拦、不及时报告火警（第64条第3项）、扰乱火灾现场秩序（第64条第4项）、拒不执行火灾现场指挥员指挥（第64条第4项）、故意破坏、伪造火灾现场（第64条第5项）、擅自拆封、使用被查封场所、部位（第64条第6项）、不履行组织、引导在场人员疏散义务（第68条）等十六项消防安全违法行为规定了拘留处罚。其中，对第六十二条规定的五种消防安全违法行为实施拘留处罚时按该条规定，必须要依据《治安管理处罚法》的规定来进行。这就要求在利用《消防法》开展消防监督执法工作的过程中，也要充分结合《治安管理处罚法》的规定内容和实施程序，确保行政拘留措施的合法有效实施。 （二）《消防法》几类行政拘留案由的适用 在《消防法》加大了消防违法行为的处罚力度，尤其表现在行政拘留这一强制措施。例如：《消防法》第六十三条第二项规定违反规定使用明火作业或具有火灾、爆炸危险的场所吸烟、使用明火的，情节严重的可以处五日以下行政拘留。规定了在特殊情况下需要使用明火作业的，应当按照规定事先办理审批手续，采取相应的消防安全措施，作业人员应当遵守消防安全规定。本项规定的违法行为包括：违反法律、法规、规章以及有关部门、行业、单位的规定使用明火作业，包括在禁止使用明火作业的期间、场所使用明火作业和未经批准手续在限制使用明火作业的期间、场所使用明火作业、违反规定在具有火灾、爆炸危险的场所吸烟，违反规定在具有火灾、爆炸危险的场所使用明火，如使用打火机、火柴等等。《消防法》第六十四条第一项规定指使或者强令他人违反消防安全规定，冒险作业的可以处十日以上十五日以下拘留。这主要是指单位负责施工、生产、作业的管理人员或者指挥生产、作业的人员，明知自己的行为违反了消防安全规定，却仍然指示或者强迫命令他人违反消防安全规定作业，致使作业场所消防安全处于危险之中的行为。如指使工人在易燃易爆危险品仓库使用明火作业，指使或者组织没有证书的人员进行电焊作业等。《消防法》第六十八条规定人员密集场所发生火灾，该场所的现场工作人员不履行组织、引导在场人员疏散的义务，情节严重，尚不构成犯罪的，处五日以上十日以下拘留。本条规定了发生火灾的人员密集场所的现场工作人员不履行职责应承担的法律责任的规定。“这里所说的：不履行组织、引导在员疏散的义务”是指人员密集场所发生火灾时该场所的所有在场的工作人员，包括在场的负责人、管理人员、保安人员、服务人员等，上述人员在发生火灾时都有组织、引导在场群众疏散的 义务，不应当在火灾时临阵脱逃，自行逃生。 二、消防监督执法中适用行政拘留的意义和法律途径 在实际消防监督执法中，由于公安消防机构不具备直接控制被处罚人而实施行政拘留的权利，因此需要公安机关的配合，可以是执法主体，但最终审批和出具行政处罚决定书的仍然是公安机关。由于旧《消防法》中对于消防机构作为行政处罚的执法主体不明确，消防监督执法人员一般以罚款来代替行政拘留，造成执法的不严谨，也从一定程度上降低了违法的成本。消防监督执法中，依据执法主体、法律依据的不同，适用行政拘留的途径也不相同。笔者认为，有三层含义需要梳理清楚：一是本条所适用拘留处罚的行为，是指违反《消防法》的行为，而不是违反其他法律规定的行为。二是应根据《治安管理处罚法》中涉及拘留处罚的程序性规定，由公安机关作出行政拘留的处罚决定。三是消防行政拘留使用的法律文书，应当由公安机关消防机构制作《公安行政处罚审批表》报公安法制部门审核、县一级公安机关领导审批，由公安机关领导批准签发《公安行政处罚决定书》，加盖公安机关印章。第二种途径为除公安机关消防机构以外的公安机关执法主体，如：治安部门、派出所等作为公安机关的分支机构、内设机构和消防机构的授权机构，也可以作为办案部门，对违反消防管理的行为，依照《消防法》、《治安管理处罚法》的相关实体性规定给予拘留处罚，并依据《治安管理处罚法》的相关程序实施。 （一）对消防违法行为实施行政拘留处罚的意义。行政拘留，属人身罚，又称自由罚，是公安机关对违反消防法律法规的公民个人限制其一定期限内的人身自由的处罚。人身自由是公民人身权利的重要组成部分，是公民行使其他一切权利和自由的前提。因此，行政拘留是消防行政处罚种类中最严厉的行政处罚。适度运用行政拘留处罚，是实现消防行政法律责任的最重要表现形式；是公安消防机构进行消防监督管理，保障消防法规贯彻实施的最严厉手段；是维护消防法规的权威性、严肃性，实现“违法必究”、“执法必严”的最根本体现。实施行政拘留处罚，可以实现对严重消防违法行为的打击力度，增强消防法律法规的震慑力量，有效遏制严重忽视消防安全行为的发生。 （二）对实施行政拘留处罚思想认识上存在的误区。目前，有一部分消防执法人员对实施行政拘留处罚，在思想认识上存在一定的误区。概括起来，主要有以下几个方面：一是有迁就意识。消防行政处罚的种类很多，有警告、罚款、没收产品和违法所得、责令停产停业、责令停止施工、责令停止使用、行政拘留等。这些处罚种类，对具有消防违法行为的公民个人均可适用。然而，由于少数消防执法人员对消防违法人比较迁就，特别是对小场所经营业主比较同情，认为当前经济萧条，他们经营得不容易，尤其他们其中还有不少的是下岗工人，理应“迁就照顾”一些。故对其消防违法行为，一般情况下，未实施行政拘留处罚。采取的多数是能警告的就警告；能罚款的则罚款。二是工作怕麻烦。由于限制人身自由的行政拘留处罚权由公安机关依法行使，基层公安消防机构办理行政拘留案件，无疑多了一道审核和审批程序，因此，办理行政拘留处罚案件工作量大，要求严格。比起办理其它消防行政处罚案件，对有的消防执法人员来说，显得比较麻烦，认为没有办理其它的由本公安消防机构内部审批的消防行政处罚案件方便。因此，有些不太愿意办理消防行政拘留案件。三是害怕承担责任。一些执法机关和执法者认为实施行政拘留对单位尤其是个人会造成一定的社会影响，害怕当事人会提起行政诉讼，一旦败诉会影响到个人，对一些本应该实施拘留的处罚运用罚款一罚了之，起不到应有的处罚效果。 （三）如何使 “行政拘留”在消防行政处罚中占用“一席之地”。一要坚持把行政拘留处罚运用到“因过失引起火灾事故尚不构成犯罪”的处理上。由于过失引起火灾是过错人既事先违反了消防安全规定，又造成了火灾事故的后果，理应加大处罚力度。如2015年麦收期间，响水县黄圩镇某村一村民因焚烧秸秆蔓延致多户村民麦田引发火灾，并烧毁20余亩田里还没来得及收割的麦子。县公安消防大队会同当地公安派出所经调查核实，并报请县公安局批准，给予当事人行政拘留三天的处罚，并经镇司法人员与其协商，肇事者还赔偿了受灾户的相关经济损失，此处罚对从此以后全县秸秆禁烧工作起到了重要作用。二要坚持把行政拘留处罚运用到“违反规定使用明火作业或者在具有火灾、爆炸危险的场所吸烟、使用明火的消防违法行为”的处理上。因为这类消防违法行为一是违反规定使用明火，容易引发火灾事故；二是在具有火灾、爆炸的场所吸烟、使用明火，不仅易引发火灾事故，而且易造成严重恶果。如本文开头提到的在加油站、液化气站内面对醒目的禁火标志而不顾仍吸烟，确有明知故犯或间接故意违反消防安全规定的嫌疑，理应从严处罚。又如2014年6月，响水县某一化工单位一电焊工在易燃易爆化工生产车间动火焊接，县公安消防大队调查取证后报请县公安局分管领导批准，给予当事人行政拘留3天的处罚。结果是拘留了一名当事人，全公司百余名干部职工受到震撼。三要坚持把行政拘留处罚运用到“故意破坏或伪造火灾现场；擅自拆封或者使用被公安消防机构查封的场所、部位等消防违法行为”处理上。因为这些消防违法行为带有直接故意且明目张胆违法的性质，属于明显与消防法律法规对抗的严重消防违法行为，虽尚不构成犯罪，但理应从重给予消防行政处罚。四要坚持把行政拘留处罚运用到“适合消防法规规定可给予警告、罚款、行政拘留的消防违法行为，然而对给予警告、罚款处罚抱无所谓态度的消防违法人”的处理上。像这类消防违法人，平时忽视消防安全，违法后认错态度恶劣，片面认为“大不了罚点款了事”。因此，对这类违法人给予警告、罚款根本解决不了“问题”，要依照法律规定，应处以行政拘留和并处罚款。使其在个人声誉上受到影响，在经济上受到损失，在生产经营活动上人身自由受到限制，促使其在受到从重消防行政处罚后增强消防法制观念，做到安全生产或守法经营。五要利用新闻媒体、召开消防安全例会、印发消防通报、“119”消防日宣传活动等多种形式，及时通报消防行政处罚情况，尤其是给予行政拘留处罚的人和事，要重点做好宣传。通过广泛的宣传教育，真正达到行政拘留一个人，教育群众一大片的目的；同时，使社会公众真正理解和支持公安消防机构的消防行政执法工作，从而推进辖区整体消防安全向纵深发展。 三、实践中行政拘留的适用需澄清的问题 （一）《治安管理处罚法》与《消防法》在处罚对象上的区别。《治安管理处罚法》第五十四条第一款第三项规定：“未经许可，擅自经营按照国家规定需要由公安机关许可的行业的。处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款。”适用该条规定对未经公安机关消防机构许可擅自开业的单位负责人处以拘留处罚，是有些地方主要适用的法律依据。从表面上看消防部门适用这一条款有一定道理。从语义上看，首先，《治安管理处罚法》“未经许可”、“需要由公安机关许可得行业的”的表述，而消防部门作为公安机关的分支机构，似乎可以涵盖消防许可。但是，依据《治安管理处罚法释义》的明确规定：按照国家规定需要由公安机关许可的行为，是指按照有关法律、行政法规和国务院决定的有关规定需要由公安机关许可的旅馆业、典当业，公章刻制业、保安培训也等行业。可以看出，《治安管理处罚法》中所指的按照国家规定需要由公安机关许可的行业，不包括消防许可行为。因此，亦不能依据此条对于未经公安机关许可擅自经营的违法行为予以行政拘留。而应该依照现行《消防法》第四十条规定予以处罚。 （二）《治安管理处罚法》与《消防法》在处罚额度上的区别。《消防法》与《治安管理处罚法》在对同一种违法行为的规定上因侧重点不同而有所不同，如：《消防法》第六十条规定：“单位违反本法规定，有下列行为之一的，责令改正，处五千元以上五万元以下罚款：（一）消防设施、器材或者消防安全标志的配置、设置不符合国家标准、行业标准，或者未保持完好有效的；（二）损坏、挪用或者擅自拆除、停用消防设施、器材的；（三）占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口或者有其他妨碍安全疏散行为的；（四）埋压、圈占、遮挡消火栓或者占用防火间距的；（五）占用、堵塞、封闭消防车通道，妨碍消防车通行的；（六）人员密集场所在门窗上设置影响逃生和灭火救援的障碍物的。（七）对火灾隐患经公安机关消防机构通知后不及时采取措施消除的。”从消防监督执法的惯例看，这里的“单位”与《治安管理处罚法》第39条规定的“供社会公众活动的场所”在范围上有可能会发生重叠，但有关行政处罚的规定却大不相同；一是适用方法不同。《消防法》规定的是双罚制，即单位违法的，除对单位处罚外，还要处罚直接责任人员，而《治安管理处罚法》实行的是单罚制，即只处罚经营管理人员个人；二是对责任人员的处罚种类不同。《消防法》对直接责任人员规定的是罚款，而《治安管理处罚法》对经营管理人员规定的是拘留。显然，两个法律规定存在冲突。故在适用中，笔者认为应遵循以下原则：一、对于两法都有规定的，适用特别法优于一般法的原则；《消防法》在消防工作方面应认为特别法。而根据“一事不再罚原则”，不能对同一种违法行为，依据两种法律重复性处罚。二是对于《消防法》未明确，而《治安管理处罚法》给与补充规定的，应依照治安处罚法的规定处罚，尤其是拘留处罚的规定，《治安管理处罚法》给予了更多更明确的规定。 （三）《治安管理处罚法》与《消防法》在处罚程序上的区别。消防监督执法中适用拘留处罚的调查与执行过程应注意的问题：行政拘留的调查与执行，主要依据为《治安处罚法》第四章的处罚程序。涉及消防监督执法中需要把握的条款有：第21、79、82、83、93、99、102等条、款、项，主要是增加了不执行行政拘留处罚的情形、取消了讯问违法嫌疑人程序、改进和调整了传唤程序、缩短了询问查证时限、明确了行政案件办理期限、界定了当事人陈述与其它证据的关系、取消了行政诉讼复议前置等程序要求。特别是第93条规定：“对没有本人陈述，但其他证据能够证明案件事实的，可以作出治安管理处罚决定，但是只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能做出治安管理处罚决定”。这一规定充分体现了治安处罚案件，尤其是行政拘留这一人身罚，要以事实为依据，以法律为准绳的基本原则。这一原则要求重证据、重调查研究，特别是不轻易根据当事人陈述决定案件事实。因此，开展消防监督执法的各级主体要针对消防监督执法工作的特点和程序，结合《治安管理处罚法》的要求，认真研究改进行政拘留的执法办案程序。要在实体上重用拘留处罚这一手段的同时，程序上慎用、严用，要在打击违法行为的同时，确保行政相对人的合法权益不受侵犯。由此可见，消防执法人员在开展消防行政处罚工作中，必须以法律为准绳，以事实为根据，坚持“宽严相济”的原则，准确有效地运用法律法规设定的消防行政处罚种类，全面把握实施行政拘留处罚的深刻含义，切实增强行政拘留处罚意识，着力发挥行政拘留处罚在消防监督执法、维护公共消防安全等方面的重要作用。 参考文献： [1] 中华人民共和国消防法，2008.10 [2] 治安管理处罚法， [3] 行政强制法 |
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