论设立海事高院的必要性

LEON波格 2018-03-07

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——以建立与行政区划适当分离的司法管辖制度为视角

海口海事法院林江廖斌[①]

2014年7月29日

论设立海事高院的必要性

——以建立与行政区划适当分离的司法管辖制度为视角

作者：林江廖斌

内容摘要：新一轮的司法改革即将到来，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度是司法改革的首要目标，海事法院自成立以来就实行跨行政区域管辖，为人民法院的改革积累了一定的经验，但同时海事法院自身也有必要借此次司法改革理顺海事法院管理体制与审级制度，故曾经一度建议在全国范围内设立海事高院的提议又被推上了舞台，海事法院的管辖制度契合“建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”这一司改目标，只要海事高院的架构设计合理，在全国范围内设立海事高院很有必要。（字数：6937）

关键词：司法改革行政区划海事法院海事高院

引言：党的第十八届三中全会提出，建设法治中国，必须深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，确保依法独立公正行使审判权检察权，健全司法权力运行机制。并把“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”作为此轮司法改革的重要内容。海事法院的管理和管辖制度基本上属于省或者省委托市管理人财物、实行跨区域管辖案件的模式，与目前司法改革的目标最接近，[②]海事法院设立30年来的成功经验，为建立与行政区划适当分离的司法管辖制度作出了有益的探索，功不可没。但海事法院与设立时的时空背景有了很大的不同，其本身也面临改革的需要，设立海事高院是对海事司法管辖制度的补充和完善，也是对这一轮司法改革论述的进一步实践和探索。海事高院的设立将面临《人民法院第一个五年改革纲要》以来最大的历史机遇。对是否设立、如何设立海事高院的思考也是对这历史机遇的回应。

一、海事法院成立三十年以来在与行政区划适当分离司法管辖制度上的探索

目前，我国的法院设置基本上是以行政区划设立的，人财物由所属的行政区划的当地党委、人大、地方财政负责。地方各级人民法院的院长一般由上级法院推荐，当地党委认可后，经当地人大通过任命。各级法院院长不仅是法官，同时也是党组书记或党委书记，对当地党委负责。各级法院的其他工作人员，根据任免权限，分别由本院、当地组织部门、党委进行行政级别任命，法官资格由本院或当地人大任命。在这种情况下，法院的各级工作人员不仅是具有法官等级的各级法官，同时又是省部级、厅局级、县处级等不同级别的官员，法院成为行政色彩特别浓厚的行政官僚机构。法官的职责是根据事实和法律独自对案件作出判断，但行政管理又要求下级服从上级，而且法院的管辖同样是以行政区划来划分的，在这种管理体制和司法管辖的设计下，这就产生了广为人们诟病的地方干预、地方保护主义和法院无法独立行使审判权的问题。为破除这些弊端，当前的司法改革以“推动省以下地方法院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”为抓手就是题中之意，而海事法院已经在这种与行政区划适当分离的管辖制度中运行了近三十年，并取得了很好的法律与社会效果。

中国的海事审判起源很早，1954年我国就曾设立水上运输法院专门受理辖区内的海事及普通刑、民事案件，但1957年后旋即撤销，又将海事案件归入地方法院管辖。随着我国改革开放的不断深入，涉外性、专门性的海事案件不断增加，1984年11月第六届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》，最高院据此作出《关于设立海事法院几个问题的决定》，在全国设立大连、天津、青岛、上海、广州、武汉6家海事法院，1990年增设海口、厦门海事法院、1993年增设宁波海事法院、1999年设北海海事法院。至此，10个专门审理海事海商纠纷案件的海事法院设立完成。我国的海事案件管辖，由10家海事法院跨行政区域统一管辖全国的海事海商案件。海事法院属中院层级，上诉法院为各海事法院所在地的省高院，最高院由民四庭统一监督指导。而人财物的管理，有些由所在地的党委、政府、人大负责，有些由所在省的党委、政府、人大负责，有些由省和所在市分别负责。海事法院实行跨区域专门管辖，虽然设在各大沿海港口城市，但管辖范围远远超出本行政区域的范围，如武汉海事法院管辖整个长江干线的海事海商案件，横跨江苏、湖北、四川、重庆；大连海事法院除管辖辽宁省的各港口发生的海事海商案件，管辖范围还包括吉林、黑龙江两省的松花江、黑龙江和乌苏里江流域。而且，海事法院实行专门管辖，由于海上运输的特点，海事海商案件涉及的不仅包括当地当事人的案件，还包括涉外和涉港澳台案件。海事法院这种司法管辖的设计，有效破除了广为人们诟病的地方干预、地方保护主义和法院无法独立行使审判权问题。如海口海事法院，建院20多年来，地方党委、政府、人大极少干预案件。每年由省高院部署的司法大接访活动，多年来除个别年份个别当事人反应问题外，大部分年份为零接访。周强院长对全国的海事审判工作作出积极的评价，认为涉外、海事审判和知识产权审判是目前社会认可度相对较高的部门[③]。

海事法院的设立是建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的成功实践，有力保障海事法院公正独立地行使审判权，破除地方干预和地方保护主义的弊病。海事法院的特点就是管理和管辖制度基本上属于省或者省委托市管理人财物、实行跨区域管辖案件的模式。海事法院的设立，海事审判体系的完善，是人民司法事业的一个创举，大大丰富了审判工作的内涵，创新了审判体制和诉讼管辖制度，打破了以行政区划设置法院的格局，从体制机制上保证了海事法院依法独立行使审判权，具有深远的意义。

二、在全国范围内设立海事高院的必要性分析

党的十八大上首次提出海洋强国战略，海洋权益日益成为我国的核心利益，海事司法体制对海洋强国战略有着重要的意义。海事法院设立30年来，虽取得了辉煌的成绩，也完成了设置海事法院时的初衷。但在新的历史时期，海事法院的功能发生变化，目前的海事审判体制机制设置和管辖范围已不能满足时代的要求，设立海事高院对海事法院的进一步发展将起到举足轻重的作用，也为建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的进一步探索作出贡献。

（一）设立海事高院对完善海事司法管辖权不可欠缺

海事法院成立初期，目的是专门审理海事海商案件，平等保护各方当事人的合法权益，维护和促进航运市场和经济贸易的健康发展。随着改革开放的不断深入，海事法院的受案范围也几经调整。目前，我国海洋经济的发展，海洋强国战略的确立，保护海洋环境、保护海洋主权的任务日益凸显，作为海事司法保障重要力量的海事法院在涉及海洋主权的领海、毗连区、专属经济区等法律、法规、国际公约、国际惯例以及涉海行政机关的执法等相关知识比普通法院要强的多，但由于没有审理行政案件和刑事案件的权限，海事法院没有起到应有的作用。案源的不足严重制约了海事法院的进一步发展。比如在海洋主权的维护上，我国主要依靠外交、军事、行政和民间的力量，而审判机关的作用没有得到体现。反观周边国家，在抓扣我国渔民后，经常进入审判程序，甚至进行刑事审判，在我国这种情况少之又少，维权效果反而不如周边国家。目前，已有几个海事法院从高院争取到海事行政案件、陆源污染等案件的管辖，海口海事法院更争取到对全省仲裁执行案件的管辖。这种争取案件管辖状况的出现，说明案源的不足，已影响到海事法院的发展，在没有一个统一的海事高院向最高院去争取案源的情况下，各地海事法院只能各自努力，争取一个对自身生存和发展比较有利的环境，而这则导致海事法院管辖的混乱局面。

海事法院要成为我国海洋强国战略的有力司法保障，光靠各地高院的支持是远远不够的，海事法院的管辖范围与所在省份的范围相当，有的甚至远远超过所在省份的管辖范围，而海事法院在地方高院对应的只是民四庭，有的甚至是民三庭（如海南省高院民三庭不仅负责海事海商案件的上诉审，而且还是知识产权等案件的上诉审理机构），海事法院的管辖面积与地方高院对海事法院的重视程度是不相当的，这在一定程度上制约了海事法院的发展与壮大。对于扩大受案范围，各海事法院和最高院民四庭都有呼吁和争取，但因为海事审判仅是各省（直辖市）审判工作的一小部分，海事法院受案范围是否扩大，对全省（直辖市）的审判工作并没有影响，各地高院为海事法院争取扩大受案范围的动力不大，在争取海事法院管辖范围方面，作为中坚力量的高院也是缺位的。这也凸显了海事法院要进一步发展，海事高院的设立是非常必要。

（二）设立海事高院能统一裁判尺度，有效促进海事审判精品战略的实现

2010年在海口召开的第三次全国涉外商事海事审判工作会议上提出在涉外商事海事审判中实施精品战略。最高院为此加强了司法解释和案件指导工作，采取了海事案件统一评查、狠抓案件质量等措施，取得了明显成效[④]。但应该承认，我们目前的案件质量与精品案件的要求还有很大的差距。我们认为所谓的精品案件不仅指案件办理的质量好，当事人服判息诉，案件的办理结果还应该具有引导航运市场的效力，影响航运规则的制定，在国内外具有广泛的影响力。目前，能够做到这一点的主要是英美国家的海事判例以及各著名仲裁委员会的海事判例，我们与他们相比影响力还差得远。除了我们本身案件质量还不够硬外，我们的裁判尺度不统一也是一个主要的短板。海事审判的技术性和涉外性特点决定海事法官应成为精通普通民商法、海事海商法律，熟悉航海技术知识、懂经贸、懂外语的专家型职业法官。海事审判实行三级两审终审制，海事法官的职业化建设主要在最高院民四庭(主管海事审判的法官)和各海事法院，而作为重要一环的各高院因人员轮岗、晋升的原因，长期从事海事审判的法官很少，而决定案件最终处理结果的主要在高院。由于各高院法官的专业化难于保障，各个上诉审高院之间、高院和海事法院之间在相同或类似的案件上不能达成一致，全国范围内的裁判尺度不可能统一。海事审判裁判尺度的统一要求从事海事审判的三级两审法院法官要接受同样的培训、具有专业化的技能、能够相对稳定的法官队伍，而这些，只有成立海事高院才能做到。并且，对于海事审判工作起重要规范作用的审判管理系统，各海事法院或自己开发或使用当地高院统一开发的管理系统，全国没有统一的符合海事审判特点的海事审判管理系统，海事审判管理既不统一也不协调，只有设立海事高院，才能统一开发海事审判管理系统，海事审判监督管理才能协调统一。总之，只有统一裁判尺度，海事审判精品战略才能实现。因此，成立海事高院是加强和规范裁判尺度的统一工作，实现海事案件精品战略的重要保障。

（三）设立海事高院能有效促进审判人员的流动，吸引高素质的人才加入海事审判队伍

海事法院的人员流动与其他法院相比少的可怜，特别是海事法院与高院之间、高院与最高院民四庭之间的海事法官流动非常少，各个海事法院之间的法官流动也不多，反倒是海事法院的一些专家法官被吸收到民四庭。究其原因，就是海事审判的两头对专业的要求极高，而高院法官向下流动或向上流动，由于专业的限制，自己的审判经验无用武之地，两头向中间流动也是这样。人员的不能流动不利于加强和规范裁判尺度的统一，不利于海事审判形成全国一盘棋战略。设立海事高院不但有利于三级法院之间的人员流动，也同样有利于各海事法院之间人员的流动。同样，还可以吸收著名的海事律师、海事专家和专业院校的优秀生源进入海事审判队伍，制定符合海事审判规律的人才培养计划、人才引进计划。而不是目前这种由高院统一进行法官考试的模式。只有这样，才能将海事法官培养成学习型、专家型的法官队伍，较快地提高海事审判的办案质量，满足海事法院在新的历史时期的任务和作用。

（四）设立海事高院能完善审级制度，完全实现海事审判的跨区域管辖

海事审判最主要的特点是三级两审终审制和跨行政区域管辖，这有利于克服地方保护主义，保障海事法院依法独立公正地行使审判权。自1984年设立海事法院以来，最高院已在全国设立十家海事法院，到2012年7月，共设立54个派出法庭和巡回审判点[⑤]，方便了当事人的诉讼要求，但海事审判并非完全的跨行政区域管辖。完全的跨行政区域管辖应包括一审法院的跨行政区域管辖和二审法院的跨行政区域管辖，特别是对案件的结果起决定性作用的二审法院的跨行政区域管辖。目前，海事案件的上诉审法院只能是各海事法院所在地的高院，也就是说，某海事法院的管辖范围包括几个省（如武汉海事法院），但它的上诉审法院只能是当地高院（如湖北高院）。这种管理体制难免为地方保护主义开了一扇窗，产生跨地区执行难的问题。人民法院“四五改革纲要”提出，在司法管辖制度改革中，通过提级管辖和指定管辖，确保行政案件、跨行政区划的民商事案件和环境保护案件得到公正审理。按照这个思路，大量跨省的海事案件应提级到最高院审理，或指定其他海事法院审理，才能公正地维护各地当事人的合法权益，这显然是不可能的。如果设立单独的海事高院，加上目前这种省以下法院人财物归高院管理的司法改革方向，海事法院和海事高院将从地方中完全脱离出来，彻底摆脱地方保护主义的阴影，平等地保护各方当事人的利益，也为司法改革的进一步完善提供宝贵经验。

三、在全国设立海事高院的架构设计

自人民法院第一个五年改革纲要提出设立海事高院以来，对如何设立海事高院专家学者和海事法官做了很多研究，提出了很多有见地的方案，最高院还形成了具体的实施方案。这些方案有全国设立一个海事高院再设立几个巡回法庭、设立南北两个海事高院等等。笔者认为，就目前来说，在北京设立全国唯一一个海事高院，然后再设立几个专业巡回法庭最为合理，也符合目前的改革方向。如果在南北设立两家海事法院，难免在海事高院设立地的海事法院在资源的分配、人员流动的机会，甚至案件管辖的协调等方面占据有利的位置。更不利的是由于财政来源于地方，法官的任命可能要经过地方人大，难于摆脱地方保护主义的嫌疑，也一样是不完全的跨行政区域管辖，也不利于海事法院的发展。如果在北京设立唯一的海事高院，再设立几个专业巡回法庭，有以下几方面的优势：

（一）可以彻底地摆脱地方保护主义。海事法院的跨地域性与上诉法院的地域性之间本来就是矛盾的，往往会因为上诉法院的地域性使得海事法院的跨地域性优势尽失，因此，只有将海事法院的上诉法院脱离地方，才能真正发挥海事法院自身的优越性，彻底摆脱地方保护主义的桎梏。而且北京自身并不靠海，也没有设立海事法院，可以公平、公正地对待全国各家海事法院。

（二）海事法院的经费可以得到保障。全国十家海事法院的经费各不相同，有的来自省级财政，有的来自所在市的地方财政，不管是省级财政还是市级财政，海事法院都要依靠地方政府，所谓“拿人家的手短”，在司法独立上会大打折扣。而且每一个地方的经济水平各不相同，经费的保障也就不同，如上海、广州等发达地区的经费不存在任何问题，而北海、海口等欠发达地区的经费却得不到有力保障。设立海事高院可以有力的解决上述问题，每一家海事法院的经费均来自中央财政，也就会受到公平公正的对待。

（三）可以方便海事法院争取政策支持。海事高院与最高院同在北京，有利于争取最高院的支持，协调解决目前海事法院迫切需要的扩大海事法院受案范围、完善海事司法管理制度中存在的问题，有利于提高海事法院的级别，扩大海事法院的知名度和影响力等。

（四）有利于吸引人才和人员的良性互动。北京是我国的政治经济文化中心，首善之地，拥有众多的人才储备，不但有全国最著名的法律院校，还包括众多的研究机构和专家学者、海事律师，方便吸引其中的佼佼者到海事高院工作或与海事高院进行业务交流与合作，有利于海事审判事业的发展。

（五）有利于统一裁判尺度和海事案件精品战略的实现。目前，统一裁判尺度的工作主要由最高院民四庭通过一年一度的海事审判工作研讨会、制定司法解释、出版指导案例集等宏观的方面来进行。而日常的、微观的工作只能通过各个上诉法院来对个案进行调整指导。而各个高院又是分立的，法官不同观点不同，同一类案件在各地高院的审判结果也会不同，而这又影响着一审法院法官的观点，一审法院法官的观点必须与二审一致，否则案件上诉后被改判可能还会被认定为错案受到追责。如果只有一家上诉法院，就很容易在一二审法院之间就类案上达成一致意见，同样也容易在全国海事法院之间达成一致意见，海事审判统一裁判尺度和海事案件精品战略的达成更加容易。

总之，在全国设立一家海事高院，再设立几个专业巡回法庭是可行的。2012年，全国海事法院上诉案件1077件[⑥]，并不多，以后很长的一段时间也不会大幅增长，几个专业巡回法庭的设置完全可以满足。特别是这种内设机构的设置，灵活性很强，可以根据案件量和工作的需要随时设置和撤销，也符合四五改革纲要中提出的设立上级法院派出巡回法庭工作机制的改革要求。对设立海事高院，大家有一个顾虑就是不利当事人诉讼，但通过巡回法庭及目前非常普及的科技法庭，完全可以实现当事人在当地就可以完成上诉案件的审理。

结语：此轮司法改革的目的是为了法院检察院依法独立公正行使审判权和检察权，摆脱地方保护主义，摆脱司法的行政化，而海事高院的设立则抓住了此轮改革的核心。在知识产权法院等管辖范围与行政区划适当分离的法院设立之际，对作为较早设立的管辖范围与行政区划相分离的海事法院进行改革，可以为该项改革注入新的活力，也可以使该项改革更加深入进行进一步的探索，为我国的司法体制改革作出新的贡献。

[①] 林江，男，1971年出生，海南文昌人，1995年毕业于大连海事大学国际海事法律系，现为海口海事法院副处级审判员。全国模范法官、全国先进工作者。移动电话：13807669076，通信地址：海南省海口市人民大道74号海口海事法院。