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行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为，包括行政机关强制执行和申请人民法院强制执行。《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）一方面对行政强制执行的设定和实施作了规范，以保护当事人的合法权益；另一方面明确了行政强制执行的方式，以保障行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序。本文根据《行政强制法》的规定，结合城市管理行政执法机关（以下简称城管机关）的职责，就行政强制执行相关问题进行阐述。 行政机关强制执行 行政机关强制执行是指行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务，具有行政强制执行权的行政机关依法强制当事人履行义务的行为。行政机关强制执行也被称为行政机关自力（行）强制执行或依职权强制执行。行政机关强制执行是保证实现行政决定所规定内容的最有效手段。行政机关强制执行包括间接强制执行和直接强制执行两类。 间接强制执行。间接强制执行是指行政机关通过间接手段，促使当事人履行义务或达到与当事人履行义务相同的状态。间接强制执行包括代履行和执行罚。 代履行，是指行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等可替代的作为义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代当事人履行义务，或者委托没有利害关系的第三人代当事人履行义务，代履行的费用由当事人承担的行政强制方式。由于代履行是一项比较缓和的执行方式，对当事人权益损害不大，且有利于纠正违法行为，因此《行政强制法》将代履行作了普遍授权，只要符合法定代履行的情形，所有行政机关包括城管机关都可以实施代履行，不需要法律的特别授权。 代履行应遵守以下程序：一是作出行政决定。行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定。二是催告。当事人逾期不履行的，催告当事人履行义务。三是确定代履行人。行政机关可以代履行，即以自己为代履行人，也可以选择第三人为代履行人。四是作出代履行决定，代履行前送达决定书。五是再次催告。在代履行日期的三日前，催告当事人履行。这里的三日是指工作日，不含法定节假日。六是实施代履行。当事人仍不履行的，实施代履行。代履行时，作出决定的行政机关应当派员到场监督。七是制作执行文书。代履行完毕，行政机关到场监督的工作人员、代履行人和当事人或者见证人应当在执行文书上签名或者盖章。 另外，需要立即清除道路、河道、航道，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行。当事人不在场的，行政机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理。 执行罚，是指行政机关对拒不履行义务的当事人科以新的金钱给付义务，以迫使其履行的行政强制方式。《行政强制法》规定，行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。因此，执行罚包括加处罚款或者滞纳金。 实践中常会将加处罚款与滞纳金两个概念混同，但在法律意义上这是两个不同的概念。加处罚款适用于不履行罚款行政处罚决定的情形。《行政处罚法》第五十一条第（一）项规定，当事人到期不缴纳罚款的，作出行政处罚决定的行政机关可以每日按罚款数额的百分之三加处罚款。而滞纳金一般适用于税收、行政事业性收费等方面。从法律层面看，目前只有《税收征收管理法》和《水法》明确规定了加处滞纳金的比例。城管机关可适用的执行罚只是加处罚款，而不是加处滞纳金。加处罚款不需单行法律的特别授权。
在适用加处罚款时必须遵循一定条件：当事人逾期不履行金钱给付义务的行政决定；加处罚款标准应当告知当事人；加处罚款的数额不得超出金钱给付义务的数额（这一新规定有利于防止出现实践中的“天价罚款”）。 直接强制执行。直接强制执行是在无法采取间接强制或者采取了间接强制仍不能达到执行目的时，行政强制执行机关直接对行政管理相对人的人身或者财产采取强制手段，以达到与行政管理相对人履行义务相同的状态。从实施效果上看，直接强制执行具有立竿见影的效果，比间接强制执行有效得多。但从采取的手段来看，几乎忽略了相对人的主体资格和人格尊严，易引起相对人对行政主体的不满，而且针对的人身和财产具有不可恢复性，一旦造成相对人合法权益受损，比间接强制更难得到救济。因此，各国立法基本将间接强制优于直接强制作为原则，体现在法律的设定上，就是适用直接强制的条件比间接强制的条件规定更严。 根据作用对象不同，可以将行政机关直接强制执行的方式归纳为对人身、财产强制执行两类。对人身的强制执行只能由公安机关等少数机关行使，城管机关只能行使法律设定的对财产的直接强制执行。《行政强制法》规定的直接强制执行方式有：划拨存款、汇款；拍卖或者依法处理查封和扣押的场所、设施或者财物以及排除妨碍、恢复原状。划拨存款、汇款应当由法律规定的行政机关决定，目前只有少数行政机关得到法律的赋权，城管机关无权决定划拨存款、汇款。城管机关的直接强制执行方式主要是拍卖和排除妨碍、恢复原状中的强制拆除。 拍卖有两种情形：一是先行拍卖，二是拍卖抵缴罚款。 《行政强制法》虽然没有明确规定对于扣押的不易保管财物可以先行拍卖，但从该法第二十八条第二款“解除查封、扣押应当立即退还财物；已将鲜活物品或者其他不易保管的财物拍卖或者变卖的，退还拍卖或者变卖所得款项”的规定，可认为城管机关可以将鲜活物品或者其他不易保管的财物先行拍卖或者变卖。 《行政处罚法》第五十一条第（二）项就有规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以“根据法律规定”，将查封、扣押的财物拍卖抵缴罚款。但由于没有“法律规定”，城管机关实际上是不能将查封、扣押的财物拍卖抵缴罚款的。《行政强制法》的施行将改变这一状况。根据《行政强制法》第四十六条，行政机关实施加处罚款超过三十日，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的，在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施的行政机关，可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。 以前的立法和理论观点很少将“排除妨碍、恢复原状”视为行政强制执行方式。《行政强制法》第十二条第（四）项明确了“排除妨碍、恢复原状”为行政强制执行的方式，但没有专门的章节对此作出规定，仅在第四十四条对违法建筑物、构筑物、设施的强制拆除作了规定，因而除强制拆除以外的“排除妨碍、恢复原状”需要另由单行法律设定。但也有观点将《城乡规划法》中的“强制拆除”视为《行政强制法》规定的“其他强制执行方式”。 《行政强制法》第四十四条规定了强制拆除违法建筑物、构筑物、设施的法定程序：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。在实施这一强制执行时要注意两点：一是行政机关实施强制拆除必须是当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，这一规定是对行政复议、行政诉讼“不停止执行”原则的突破。二是这里的依法是依照法律。规章及其他规范性文件不得设定行政机关自行强制拆除，已经设定的，应当及时清理，不及时清理的，为无效设定，应申请法院强制执行。 行政机关强制执行的程序。催告，这是行政强制的核心程序。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务（城管机关立即实施代履行和加处罚款无须催告）。催告应当以书面形式作出，并载明法定事项。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。 经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明法定事项。催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。 当事人履行行政决定确有困难或者暂无履行能力、第三人对执行标的主张权利，确有理由、执行可能造成难以弥补的损失且中止执行不损害公共利益，以及出现行政机关认为需要中止执行的其他情形时，中止执行。中止执行的情形消失后，行政机关应当恢复执行。对没有明显社会危害，当事人确无能力履行，中止执行满三年未恢复执行的，行政机关不再执行。 终结执行或执行完毕。终结执行不同于执行完毕，执行完毕是作为强制执行基础的行政决定书的内容已经全部落实，而终结执行时，行政决定书的内容并没有落实。有下列情形之一的，终结执行：公民死亡，无遗产可供执行，又无义务承受人的；法人或者其他组织终止，无财产可供执行，又无义务承受人的；执行标的灭失的；据以执行的行政决定被撤销的；行政机关认为需要终结执行的其他情形。 《行政强制法》还规定了执行和解制度和执行回转制度。执行和解，是指实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。执行协议应当履行，当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。执行回转，是指在执行中或者执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误的，应当恢复原状或者退还财物；不能恢复原状或者退还财物的，依法给予赔偿。 申请人民法院强制执行 申请人民法院强制执行的概念和体制。行政强制执行中的申请人民法院强制执行，是指行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为，是我国大陆行政强制执行制度中的特有称谓。 《行政强制法》第十三条第二款“法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”的规定，维持了多年来行政机关执行和申请法院执行的体制。这种制度被称为“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外”的体制。 申请人民法院强制执行的条件。申请人民法院强制执行应该具备以下条件：一是当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定。申请行政复议的法定期限为六十日，直接提起行政诉讼的法定期限为三个月；当事人不履行行政决定，指当事人在收到行政机关催告书十日后仍未履行义务。二是行政机关没有行政强制执行权。对于行政机关有强制执行权的，《行政强制法》没有赋予行政机关是否可以自己执行或申请人民法院强制执行的选择权。至于特别法赋予了行政机关选择权，则依照特别法规定执行。三是符合期限。行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照规定申请人民法院强制执行。这一规定对最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十八条“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起一百八十日内提出”的“一百八十日期限”的规定作了重大改变。该司法解释的这条规定将不再适用。 申请人民法院强制执行的程序。因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行。经人民法院院长批准，人民法院应当自作出执行裁定之日起五日内执行。一般情况下，申请人民法院强制执行遵循以下程序：一是行政机关催告当事人履行义务。行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。二是行政机关提出申请。行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供强制执行申请书，行政决定书及作出决定的事实、理由和依据，当事人的意见及行政机关催告情况，申请强制执行标的情况以及法律、行政法规规定的其他材料。强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章，并注明日期。三是人民法院受理。人民法院接到行政机关强制执行的申请，应当在五日内受理。行政机关对人民法院不予受理的裁定有异议的，可以在十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起十五日内作出是否受理的裁定。四是人民法院审查并裁定。人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，对符合规定，且行政决定具备法定执行效力的，人民法院应当自受理之日起七日内作出执行裁定。 法院裁定执行后的执行。行政机关向人民法院申请强制执行的案件，裁定执行的，是否一律由人民法院执行？《行政强制法（草案四审稿）》中曾规定“行政机关向人民法院申请强制执行的案件，裁定执行的，由人民法院执行”，但最后删去了上述规定。 金钱给付义务的执行，可能涉及银行账户的冻结和划拨，因此，城管机关向人民法院申请执行金钱给付义务，人民法院裁定执行的，由人民法院依据《民事诉讼法》规定的程序执行。而对于金钱给付以外义务的执行，原则上由人民法院依据《民事诉讼法》规定的程序执行，但也不排除由人民法院裁定执行后，由行政机关具体组织实施。 参考文献 [1]胡建淼主编.行政强制法研究[M].北京：法律出版社，2003（1）：311；137；328. [2]信春鹰主编.中华人民共和国行政强制法释义[M].北京：法律出版社，2011（7）：163；146；172；177. [3]信春鹰.我国的行政强制法律制度——十届全国人大常委会法制讲座第十六讲讲稿.全国人大培训中心，2005年8月印. |
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