评析丨最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

  已生效最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（下称解释）整合了以往相关司法解释，对行政诉讼法力求作出全面解释，废止了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）。在体例上，先按《行政诉讼法》章节顺序进行：对立案范围、管辖、诉讼参加人、证据、期间送达、起诉与受理、审理与判决等章节解释，在执行一章前对实务中经常出现四项疑难问题和“法律漏洞”专题解释：行政机关负责人出庭应诉、复议机关作共同被告、相关民事争议的一并审理、规范性文件的一并审查。最后附则规定了解释生效时间，宣告废止相关司法解释。由于2015年5月1日施行的《行政诉讼法》增加了“无效判决”形式，所以附则按“法不溯及既往原则”强调：公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。

值得注意的是，解释虽然覆盖了《行政诉讼法》整体内容，但部分制度仍未涉及，如“涉外行政诉讼制度”和“行政公益诉讼制度”。修改后《行政诉讼法》增加的“行政协议”制度，解释也未涉及。但被解释废止的法释〔2015〕9号共有11、12、13、14、15、16六个条文专门规定了行政协议制度，这些内容废止后各级法院如何识别、审理行政协议案件，二审法院如何审理2月8日前行政协议上诉案件，将成为有关行政协议专门解释出台前亟待解决的问题。

最高人民法院关于适用

《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

评丨析丨版

一、关于受案范围

较以往规定，解释增加了五项排除受案范围事项：行政机关不产生外部法律效力的行为、过程性行为、协助执行行为，内部层级监督行为、行政机关针对信访事项作出行为。这些行为界定标准是“对公民、法人或者其他组织权利义务是否产生实际影响”判断，因此立案范围又与“诉讼参与人”制度相勾连。《行政诉讼法》第二十五条一款规定:行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。解释较之以往规定，增加了“投诉行为处理结果”视为“与行政行为有利害关系”规定。解释第12条（五）项规定：“为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；”属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。

从规范关系来看，投诉行为应为解释第12条第三项“要求行政机关依法追究加害人法律责任”具体化结果，之所以这样规定，是因为当前投诉、举报、打假纠纷日渐增多，不仅是民事领域纠纷，也成为行政纠纷热点，投诉行为单列出来作出规定，有助于统一受理案件裁判尺度。

值得注意的是，解释强调投诉行为必须以维护自身合法权益为前提，这就与目前大量的“与己无关”的举报、打假行为划出了界限，从而也将后者排除受案范围。

举报事项虽与己无关，但举报人要求行政机关兑现举报奖励纠纷是否属于行政诉讼受案范围？目前以《食品安全法》等法律法规为依据，各地通过地方性法规、规章、规范性文件形式，规定了举报人奖励措施，但相关救济途径却不明确。笔者认为，行政违法举报奖励性质为行政协议。以食品案件举报奖励规定为例，《食品安全法》规定了“对查证属实的举报，给予举报人奖励。”部委规章及地方政府规范性文件规定了奖励具体办法、金额及步骤。这种规定性质上属于行政机关依法向社会上不特定个人发出悬赏要约，当特定举报人满足要约条件时，行政合同即告成立，举报人根据合同内容，也即行政机关的具体规定，要求行政机关给予奖励。这不仅未违背依法行政要求，也符合合同法上关于悬赏合同的规定。被解释废止的法释〔2015〕9号第11条规定“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”第14条规定“ 人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”但在法释〔2015〕9号被废止后，如何认定举报奖励性质，尚待检验。

二、管辖

《行政诉讼法》第18条2款规定：经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。目前已有76家铁路运输法院经批准受理跨行政区域行政案件。解释对相关法律规定明确了以下几点：

1、管辖恒定：立案后，受诉人民法院的管辖权不受当事人住所地改变、追加被告等事实和法律状态变更的影响。

2、“本辖区内重大、复杂的案件”：《行政诉讼法》第十五条规定,中级人民法院管辖下列第一审行政案件：

（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；

（二）海关处理的案件；

（三）本辖区内重大、复杂的案件；

（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。

解释第五条对“本辖区内重大、复杂的案件”明确为：

（一）社会影响重大的共同诉讼案件；

（二）涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；（三）其他重大、复杂案件。

 3、管辖权转移：基层人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由中级人民法院审理或者指定管辖的，可以报请中级人民法院决定。当事人以案件重大复杂为由，认为有管辖权的基层人民法院不宜行使管辖权或者根据行政诉讼法第五十二条的规定，向中级人民法院起诉，中级人民法院应当根据不同情况在七日内分别作出以下处理：

（一）决定自行审理；

（二）指定本辖区其他基层人民法院管辖；

（三）书面告知当事人向有管辖权的基层人民法院起诉。

4、牵连管辖:对行政机关基于同一事实，既采取限制公民人身自由的行政强制措施，又采取其他行政强制措施或者行政处罚不服的，由被告所在地或者原告所在地的人民法院管辖。“原告所在地”，包括原告的户籍所在地、经常居住地和被限制人身自由地。

 5、专属管辖:《行政诉讼法》第20条规定:因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。解释第9条对此明确：行政诉讼法第二十条规定的“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。

不动产已登记的，以不动产登记簿记载的所在地为不动产所在地；不动产未登记的，以不动产实际所在地为不动产所在地。

6、管辖权异议：法院受理案件后，被告提出管辖异议的，应当在收到起诉状副本之日起十五日内提出。对当事人提出的管辖异议，人民法院应当进行审查。异议成立的，裁定将案件移送有管辖权的人民法院；异议不成立的，裁定驳回。该裁定可以上诉。

人民法院对管辖异议审查后确定有管辖权的，不因当事人增加或者变更诉讼请求等改变管辖，但违反级别管辖、专属管辖规定的除外。

特殊情形下，对当事人提出管辖权异议，不予审查：

（一）人民法院发回重审或者按第一审程序再审的案件，当事人提出管辖异议的；

（二）当事人在第一审程序中未按照法律规定的期限和形式提出管辖异议，在第二审程序中提出的。

三、诉讼参加人

（一）、“与行政行为有利害关系”适用

诉讼参加人制度解决哪些人具有诉讼主体资格，包括原告、被告、第三人、共同诉讼原被告、共同诉讼代表人、公益诉讼提起人、法定代理人、诉讼代理人等。其中原告是行政诉讼发端，原告资格是行政诉讼立案登记前提条件。如前所述，原告资格与受案范围存有较强关联关系，在原告资格问题上，行政诉讼法采用了以受案范围作为客观标准，以“与行政行为有利害关系”为主观标准，主客观标准相结合的方式，来解决行政诉讼立案登记问题。

《行政诉讼法》第二十五条一款规定:行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。解释第十二条对此列举了六种情形视为“与行政行为有利害关系”：

（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；

（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；

（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；

（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；

（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；

（六）其他与行政行为有利害关系的情形。

“与行政行为有利害关系”在实践中形态各异，并非上述列举具体五项内容所能概括，现有一案例可适当解读裁判机关如何适用“与行政行为有利害关系”这一规范性概念。本案列为《北京市一中院公布涉及国务院部委的十大行政诉讼典型案例》之三（节选）   

基本案情：

2013年8月,黑龙江省发改委作出《关于某煤矿30万吨/年矿井新建项目核准的批复》（以下简称项目核准批复）。原告姜某某主张自己是相关矿产的投资人，项目核准批复侵犯其采矿权，遂针对项目核准批复向被告国家能源局申请行政复议。被告作出被诉复议决定，以申请人姜某某与项目核准批复没有利害关系为由，决定驳回其行政复议申请。姜某某不服该复议决定，诉至北京市第一中级人民法院。

裁判结果：

原告主张的权益并不在黑龙江省发改委作出项目核准批复时应考量和保护的范围。被诉复议决定认定原告与项目核准批复不具有利害关系并驳回其行政复议申请并无不当。

裁判理由：

法院认为，所谓有利害关系，是指申请人的合法权益有受到具体行政行为侵害的可能性。如果行政机关在作出具体行政行为时，负有考量和保护申请人相关权利的义务，则申请人的相关权益就有可能因为行政机关未尽上述义务而受到侵害；反之，如果行政机关在作出具体行政行为时，并不负有前述考量和保护义务，则申请人与具体行政行为之间不具有利害关系。

本案项目核准批复是黑龙江省发改委作出的企业投资项目核准行为。参照《企业投资项目核准暂行办法》第十八条规定，企业投资项目核准主要对项目是否符合国民经济和社会发展规划、产业政策、国家宏观调控政策、经济安全、生态环境等宏观经济、公众利益方面进行审查。就矿井新建项目而言，投资项目的核准并不对采矿权的归属进行审查，更不审查项目是否涉及民事纠纷。因此，原告主张的权益并不在黑龙江省发改委作出项目核准批复时应考量和保护的范围。被诉复议决定认定原告与项目核准批复不具有利害关系并驳回其行政复议申请并无不当。

专家点评：

本案运用规范保护理论的原理，明确了应当以行政行为作出所应当依据的法律规范是否要求行政机关对原告所主张的合法权益予以考量和保护，作为判断原告是否具有针对行政行为主张权利侵害的判断标准。本案探索了利害关系的一般判断标准，具有树立裁判标准的意义。

利害关系是确定原告（申请人）资格的基础，也是各国行政法发展的重点与难点领域。本案运用规范保护理论，探索利害关系的一般判断标准，从而使该案具有超越个案的指导价值，具有重要的理论和实践意义。目前，这种从树立标准的角度进行裁判的典型案例并不多见。利害关系的判断标准未必是惟一的，但本案的指引意义在于推动法院以树立裁判标准的角度来思考和裁判案件，而不仅仅是争执于个案的结果。

上述规范保护理论也体现在解释第十三条：债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。

有一则案例体现了司法机关不当扩大“与行政行为有利害关系”范围。（来源：中国医药报 作者：浙江省永嘉县人民法院 徐力  郑璐郴  ）

基本案情：

2010年5月， 某县食品药品监管局执法人员在日常监督检查中发现，××医药公司从某某橡胶制品公司购进天然胶乳橡胶避孕套共360盒，后以2.9元／盒价格销售给一家药店20盒，药店已售1盒，剩余19盒 、销售给一家卫生院和中医院各24盒，均已销售完毕。 ××医药公司获销售货值197.20元。 该批天然胶乳橡胶避孕套实物包装型号规格标明为浮点型，但实际是无浮点型。

2010年6月，该局向××医药公司送达《听证告知书》，告知其涉嫌经营不合法定要求的天然胶乳橡胶避孕套，违反了《国务院关于加强食品、产品安全监督管理的特别规定》第三条的规定，拟做出没收天然胶乳橡胶避孕套19盒及违法所得197.20元、罚款50000元的行政处罚 。××医药公司未要求听证，某县食品药品监管局遂做出行政处罚决定书。 ××医药公司服从处罚，遂缴纳了罚款和违法所得款。

2010年8月，××医药公司以橡胶制品公司为被告向法院提起买卖合同诉讼，诉请橡胶制品公司承担上述损失的赔偿责任。

2011年7月，橡胶制品公司认为某县食品药品监管局对××医药公司做出的行政处罚决定，只送达《听证告知书》而未送达《行政处罚事先告知书》程序违法，且与其有利害关系，遂向法院提起行政诉讼，请求予以撤销。

裁判结果：

一审法院认为程序合法，判决驳回其诉讼请求。二审法院认为属于“程序瑕疵”，对案件的审理不产生实质影响，判决驳回上诉、维持原判。法院再审认为程序违法，判决撤销一审判决、二审判决和某县食品药品监管局做出的行政处罚决定。

作为非相对人的合同另一方当事人与行政处罚是否存有利害，是行政诉讼案件应否立案的前提，其次才是行政程序违法或瑕疵问题。从案例看出，一、二审包括再审，都未对是否应当立案问题作出评判，而是当然认为行政处罚结果与卖方存有利害关系，这种搁置司法审慎、非规范思维值得进一步探讨。

依照上述规范保护理论，行政机关在作出具体行政行为时，负有考量和保护申请人相关权利的义务，但这种考量的射程能否及于相对人以外的申请人，需要在具体法律规范的层面上予以衡量。就本案来说，依据《国务院关于加强食品、产品安全监督管理的特别规定》第三条规定，生产经营者应当对其生产、销售的产品安全负责，不得生产、销售不符合法定要求的产品。这说明生产者和经营者都是行政管理的对象。在本案中，从严格执法角度来说，卖方即橡胶厂作为生产者生产不符合法定要求的产品，也应受到行政处罚。因此，卖方并非食药监机关行使处罚权时需要保护的对象，医药公司与橡胶制品公司买卖合同履约情况，不应当成为食药监机关作出处罚决定时需要顾及的事项。对照解释第十三条规定，行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的相关利益，应当围绕执法依据进行，不能脱离具体法律规范的射程，不当扩大利益相关方的范围。

（二）、特殊诉讼主体规定

原告方：

1、近亲属。公民因被限制人身自由而不能提起诉讼的，其近亲属可以依其口头或者书面委托以该公民的名义提起诉讼。近亲属起诉时无法与被限制人身自由的公民取得联系，近亲属可以先行起诉，并在诉讼中补充提交委托证明。

需要注意的是，这里近亲属代为起诉，并非代理诉讼也非以近亲属名义起诉，近亲属代为起诉应当获得本人授权。

“近亲属”，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。

2、合伙和个体工商户。合伙企业向人民法院提起诉讼的，应当以核准登记的字号为原告。未依法登记领取营业执照的个人合伙的全体合伙人为共同原告；全体合伙人可以推选代表人，被推选的代表人，应当由全体合伙人出具推选书。

个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息。

3、股份制企业的股东大会、股东会、董事会等认为行政机关作出的行政行为侵犯企业经营自主权的，可以企业名义提起诉讼。

联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受行政行为侵害的，可以自己的名义提起诉讼。

非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼。

解释这样规定实际上对法律规定“与行政行为有利害关系”标准作出扩张解释，扩大了原告主体范围。对此，以联营企业、中外合资或者合作企业为例，不能认为只有联营、合资、合作各方才能提起诉讼。

4、事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等非营利法人的出资人、设立人认为行政行为损害法人合法权益的，可以自己的名义提起诉讼。

同理，不能认为只有出资人、设立人才能提起诉讼。

5、业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。

业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。

对于上述情况，业主个人能否以共有利益受损提起诉讼，笔者认为，司法机关今后很可能依据该规定不予立案。

被告方：

1、当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。

2、行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。

法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。

没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。

3、当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。

4、复议机关作为被告。行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。

复议机关确认原行政行为无效，属于改变原行政行为。

复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。

行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。

复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。

行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。

复议机关作共同被告的案件，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。

5、行政机关被撤销或者职权变更，没有继续行使其职权的行政机关的，以其所属的人民政府为被告；实行垂直领导的，以垂直领导的上一级行政机关为被告。

6、当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。

当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。

7、当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会依据法律、法规、规章的授权实施的行政行为不服提起诉讼的，以该事业单位、行业协会为被告。

当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。

8、市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。

征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。

对照上述关于被告的解释规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。

应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。

（三）、共同诉讼与第三人制度

必须共同进行诉讼，是指按照行政诉讼法第二十七条的规定，当事人一方或者双方为两人以上，因同一行政行为发生行政争议，人民法院必须合并审理的诉讼。

必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院应当依法通知其参加；当事人也可以向人民法院申请参加。

人民法院应当对当事人提出的申请进行审查，申请理由不成立的，裁定驳回；申请理由成立的，书面通知其参加诉讼。

行政机关的同一行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。

与行政案件处理结果有利害关系的第三人，可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知其参加诉讼。人民法院判决其承担义务或者减损其权益的第三人，有权提出上诉或者申请再审。

行政诉讼法第二十九条规定的第三人，因不能归责于本人的事由未参加诉讼，但有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书损害其合法权益的，可以依照行政诉讼法第九十条的规定，自知道或者应当知道其合法权益受到损害之日起六个月内，向上一级人民法院申请再审。

人民法院追加共同诉讼的当事人时，应当通知其他当事人。应当追加的原告，已明确表示放弃实体权利的，可不予追加；既不愿意参加诉讼，又不放弃实体权利的，应追加为第三人，其不参加诉讼，不能阻碍人民法院对案件的审理和裁判。

（四）、诉讼代表与诉讼代理制度

根据行政诉讼法第二十八条的规定，当事人一方人数众多的，由当事人推选代表人。当事人推选不出的，可以由人民法院在起诉的当事人中指定代表人。

行政诉讼法第二十八条规定的“人数众多”，一般指十人以上。

行政诉讼法第二十八条规定的代表人为二至五人。代表人可以委托一至二人作为诉讼代理人。

当事人委托诉讼代理人，应当向人民法院提交由委托人签名或者盖章的授权委托书。委托书应当载明委托事项和具体权限。公民在特殊情况下无法书面委托的，也可以由他人代书，并由自己捺印等方式确认，人民法院应当核实并记录在卷；被诉行政机关或者其他有义务协助的机关拒绝人民法院向被限制人身自由的公民核实的，视为委托成立。当事人解除或者变更委托的，应当书面报告人民法院。

依照行政诉讼法第三十一条第二款第二项规定，与当事人有合法劳动人事关系的职工，可以当事人工作人员的名义作为诉讼代理人。以当事人的工作人员身份参加诉讼活动，应当提交以下证据之一加以证明：

（一）缴纳社会保险记录凭证；

（二）领取工资凭证；

（三）其他能够证明其为当事人工作人员身份的证据。

根据行政诉讼法第三十一条第二款第三项规定，有关社会团体推荐公民担任诉讼代理人的，应当符合下列条件：

（一）社会团体属于依法登记设立或者依法免予登记设立的非营利性法人组织；

（二）被代理人属于该社会团体的成员，或者当事人一方住所地位于该社会团体的活动地域；

（三）代理事务属于该社会团体章程载明的业务范围；

（四）被推荐的公民是该社会团体的负责人或者与该社会团体有合法劳动人事关系的工作人员。

专利代理人经中华全国专利代理人协会推荐，可以在专利行政案件中担任诉讼代理人。