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作者：曲径通幽
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常州市区行政区划体制存在的问题与改革研究
摘要：常州近二十多年来经济发展的相对滞缓，导致这种现象的原因很多且复杂，常州行政区划长期的不合理设置状况，是制约常州市城市空间发展和经济发展相对落后的一个具有根本性的重要原因。本文从常州市区行政区划演变开始，分析了常州市区行政区划的现状与特点，指出常州市区U型政区结构与东西两翼分割以及常州—武进并立而导致的“一个城市，两个行政主体”格局对城市发展 空间发展轴线转变以及整个常州市区发展的不利影响与后果，提出常州市区行政区划改革的方案，并分析的其优缺点，还就非行政区 划手段提出了一些建议。
关键词：发展轴向，空间发展战略，行政区划体制，常州
中图分类号：F127,
K928.2 文献标识码:A
常州市地处江苏省南部，是国家现代制造业基地之一、江苏省和长江三角洲重要经济中心城市，是上海南京两核作用的交汇点，现辖2市5区，全市总面积4375km2，2004年底总人口348.96万，分别占江苏全省的4.7%和4.3%，2004年GDP总量达到1100.61亿元，占全省7.1%。本文所言“常州市区”由天宁、钟楼、戚墅堰、新北、武进5个区组成，面积1864km2，2004年底人口217.14万。综观常州经济发展的过程，特别是改革开发以来的二十多年发展的相对滞缓，在江苏省内第一集团的地位已经不保，周边很多城市也正迎头赶上。造成这个局面的原因很多且复杂，但常州行政区划长期的不合理设置状况，特别是武进与中心城区的分立和东西两翼在行政区划上的长期分割状况所导致的问题，是制约常州市城市空间发展和经济发展相对落后的一个根本性的重要原因。可以说，在长三角地区所有中心城市中，常州是因行政区划制约而付出代价最大、影响最深的城市之一。
1. 常州市区行政区划的演变和现状特征
1.1 常州市区行政区划的演变
1.1.1 市—县（市）并立、城乡分治、同城而治（1949—2001）
解放初期，现常州市区曾分为常州市和武进县，均隶属常州专区，其中常州市由武进县城切块而设，并与武进县同城而治。1952年11月常州市就被升为省辖市，而武进县则归镇江专区管辖。1983年1月经国务院批准，江苏省率先在全省范围内全面推行“市领导县”体制，常州市领导武进等三县。1993年武进县驻地由常州市区迁至湖塘镇（由于湖塘镇紧邻常州市区，因此人们习惯上仍然把二者看成“一个城市”），再于1995年撤县建市，由常州市代管。从常州和武进的政区关系来看，这期间陆续进行了一些行政区划的调整与变动，基本上都是常州市从武进以划入个别乡镇的方式拓展。常州市和武进县（市）的政区关系虽然从大的方面而言，在地管县时期是互不隶属，到了“市管县体制”时期，则变为上下级关系，体现了“城乡合治”，但就常州市区与武进的关系而言，实际上仍然是明显的“城乡分治”，既“同城而治”又“市—县（市）并立”。
1.1.2常武合并、市区扩张（2002以来）
为了解决常州中心城区的发展空间过于狭小问题，使常州—武进实行城市统一规划、建设与管理，减少由于分治而带来的重复建设、资源浪费等问题，国务院2002年4月批准撤销县级武进市，设立常州市武进区，并对常州市辖区进行了局部调整，形成现在武进区、新北区、钟楼区、天宁区和戚墅堰区五区的行政区划格局。武进撤市设区后，使得常州市区面积由280km2扩大到1864km2，人口也由89.49万增加到现在的217.14万，拉大了常州城市框架，拓展了城市空间，适应了常州建设发展特大城市的需求，经过本次调整，为行政区划层面解决了原常州与武进“市（市区）—县（市）并立、城乡分治、同城而治”等问题，对城市发展有明显的促进作用。
1.2 常州市区行政区划的现状特征
1.2.1 兼具同心圆和放射状结构的过渡性的政区结构形态
常州是一个建设中的特大城市，经过区划调整，特别是20002年武进撤市改区后，目前已由原先的同心圆结构模式演变为兼具同心圆和放射状结构的混合形态，即北翼的新北区和南翼的武进区基本上呈现出既有城区又有郊区的放射状结构，而钟楼、天宁、戚墅堰三个区仍然被具有郊区性质的武进区阻隔，使得东西两翼依然体现同心圆结构特征。但这种由“城乡分治”的典型的同心圆模式政区格局向“城郊合治”放射状政区结构的转变还不彻底，没有统筹考虑并完善东西两翼的政区结构，致使东西两翼仍然处于分割状态，难以实行城乡一体化发展。也就是说，对常州市合理的市区架构而言，2002年常州市区行政区划调整还只是阶段性的调整，这种政区结构具有过渡性，还有待今后进一步调整完善。
1.2.2 常州城市四翼行政区划的格局：U型环抱格局
常州市区东翼是指戚树堰区以及现武进区的东北部的横山桥、芙蓉、焦溪、郑陆、横林、洛阳、遥观等镇，西翼除了钟楼区西侧，即龙江路以西部分外，还有现武进区的奔牛、邹区和卜弋等镇。在南北两翼逐步展开的同时，东西两翼的行政区划的整合性的调整虽然有所进展，特别是2002年4月将原常州市郊区的永红、新闸等五乡镇划归钟楼区管辖，这使得西翼向西发展不少，但此后，西翼的行政区划格局再未有大的调整，仍然分属钟楼和武进区。而东翼则更为简单，自从1956年恢复设立戚墅堰区以来，其行政区范围就几乎没有变化，一直分属除戚区和武进区，东西两翼都处于分割状态。目前常州市区政区形成武进从东、南、西三面对中心城区的U型环抱格局。
1.2.3 各市区规模过于悬殊，极不协调
由于历史原因，常州的市辖各区规模差距很大，主要表现在武进区其他市辖区的对比强烈。下面以武进和戚墅堰二区为例来说明，此二区同为主城区（中心城区建成连绵区）外围，都带有郊区性质，但差异十分明显。常州市区（5区）总面积为1864km2，2004年底人口217.14万，而武进区面积为1260.72km2，而戚墅堰区只有31.58
km2，分别占整个市区的67.64%和1.69%，二者相差近40倍；从人口来看，武进区92.99万人口，戚墅堰区仅7.96万，分别占市区的42.82%和3.67%，也相差近12倍。二区经济发展方面也相差巨大，武进区各经济指标在各市区领先，2004年武进区GDP388.77亿元，戚区才15.70亿元，相差近25倍；进出口总额（武进区22.17亿美元，戚区0.59亿美元），特别是极具指标性意义的出口额（武进区16.88亿美元，戚区0.45亿美元）相差都在37倍以上。这么悬殊的差异在江苏省内是最大的，在全国也极其罕见，显然极不正常，也在一个侧面说明常州市区行政区划设置的不合理，还有待进一步调整。
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目前常州市区行政区划格局所引发的问题
2.1 U型环抱型区划格局对常州城市空间发展轴向的影响
2.1.1 常州市城市空间发展轴向的转变：由东西向转为南北向
自唐代设武进建县以来，常州城一直顺应运河沿岸经济发展自然规律，城市沿运河东（偏南）—西（偏北）方向（以下简为“东西方向”）方向拓展，城市形态呈现东西向纺锤型格局。到近现代，京杭运河和沪宁铁路等使常州成为连接沪宁辐射苏中、苏南的交通枢纽，大大带动了常州沿线经济的发展。20世纪初以来常州近代工业化进程以来，产业布局仍然呈现出明显的沿运河和沪宁铁路集聚的特点，常州纺锤型城市形态不断得到了强化和充实[2]。1949年常州切块设市为一个东西条块状市域，就是充分考虑到其东西轴向的现实。解放初期常州市城市发展战略为“一城四点”（“一城”即常州旧城及其外围，“四点”分别为东点戚墅堰、南点湖塘、西点新闸和北点龙虎塘），其中尤以东西向为主，这也是符合客观的经济规律的。
自20世纪80年代中期开始，常州城市发展的空间出现根本性的变化，发展主轴转为南北轴向，《常州城市总体规划（1989—2000）》中提出“一城四翼”战略（“控制东西，发展南北、重点向北、沿江开发”）；20世纪90年代中期加以修整，《常州城市总体规划（1996—2010）》形成新的“一城四翼”战略（“完善东西，发展南北、重点向北、沿江开发”）；进入21世纪以来，常州更是作出“一城两翼（拓展南北，提升中心）”的战略构想。这样，东西两翼被彻底边缘化。
2.1.2 常州市“U”型行政区划结构钳制了东西轴向发展
由于2002年的武进撤市设区时，并没有像临近的吴县市（属苏州市）、锡山市（属无锡市）改区时那样受到彻底肢解，从而形成武进区对中心城区U型环抱的政区格局，东西两翼仍然处于不同政区的分割状态，无法实现真正意义上的统一规划、统一管理、统一环境治理，不利于大型工业园区的规划和大型企业的布局，经济发展受到很大限制，严重影响了常州城市东西轴线的发展。
2.2.3 北部乡镇划归市区后诱致了常州城市“重点向北”战略
与东西两翼不同，北翼在1992年设立常州市新区后，随着新区陆续从武进县划入部分乡镇，特别是1995年从武进划入龙虎塘、新桥、百丈、圩塘4镇具有重要意义，这使得武进团团围住常州市区的格局第一次有了个缺口，也使得常州变成了一个真正的“沿江城市”。这为常州响应省委省政府沿江开放开发的政策，确定“重点向北”发展战略出台扫除了重要的行政区划障碍，诱致了常州城市发展的空间转向北部。2002年4月又把原县级武进市北部的薛家、孟河等7个镇划归常州市新北区，使得北翼更加开阔，进一步强化了“重点向北”战略。
2.2.4 武进新城湖塘镇的建设，客观加速了常州南翼的城市发展
南翼一直属于武进，这一格局虽然迫使常州失去了都市区向南拓展的先机，但武进方面却一直在重点发展该地区，特别是1993年武进县驻地迁至湖塘镇后，武进举全县之力建设新县城，客观上在常州中心城区南部建设起一座新城。1995年撤县设立武进市，2002年4月，武进市改设为常州市武进区，常州城市的南北两翼从行政区划的角度彻底打开，湖塘自然转变成为了常州城市的南翼。
2.2 常州市区U型环抱格局在东西两翼发展中的问题：行政区划分割的代价
2.2.1 地域分割，经济发展受阻
东西两翼是常州城市发展的传统轴线，主要是沿京杭大运河、京沪铁路、沪宁等高速公路和312国道等一系列东西向交通轴线发展。但同时，这些东西向的交通轴线却在事实上对常州的东西两翼地域的完整性的起了分割作用，水乡地区原本就较为破碎的地表进一步被分割，再叠加上行政区划的分割，使得常州市东西两翼空间狭小，地块破碎，不利于大型工业园区的设计规划和大型企业的布局，经济发展受到一定限制。目前东西两翼发展明显滞后，与中心城区其他地区相比，东西两翼无论是城市建设还是城市管理方面都存在较大差异，街道狭窄而较破旧，街道两边建筑也较少高楼，城市氛围严重不足，城市建设质量不高。
2.2.2 产业布局和部分公共设施在东西两翼的不当布局，导致生态环境受到破坏
由于长期以来的行政区划分割，各方在考虑自己的发展时候没有去考虑对方的需要，也没有很好地遵循产业布局的基本原理，导致常州在产业和部分公共基础设施布局时对东西两翼考虑严重不足。主要表现在：首先，很多污染严重的重化工业布局在东西两翼，如中天钢铁集团（原武钢）在东翼布局，中天焦化厂、武进化肥厂等建在西翼。而东翼处在常州的上风位，西翼则处在常州的上水位，这些重化工业对常州市过境水体和大气污染非常严重，生态环境破坏严重，如大运河在常州市入境处的水体大致在总体上还能保持在三类水体，而出境处则变成了五类甚至是劣五类，水中鱼类基本绝迹。根据常州市环保局资料，常州市水污染污染源的50%以上是源自西翼，大气污染的60%以上的污染物来自东翼。
2.2.3 开发区选择中有限的理性：明知不可为而为之
为了加快发展本地经济，东西两翼的戚区和钟楼区都在进行工业园区的建设与开发，但受到行政区划的制约，都出现不协调的现象。东翼的戚区在划定自己的开发园区时，只能在被东西交通轴线分割得很破碎的地域上设置，但这条件并不优越的开发区无法真正形成集聚效应。而戚区以外的属于武进区的横林和横山桥等镇地域开阔，都设立自己的开发区。这样，在常州东翼的地域上出现多个开发区，各自为政，造成开发区激烈竞争的无序态势。
西翼的钟楼区在自己的西侧地区设立了一个规模较大开发区，以引进先进制造业来园区发展。站在钟楼区的角度来看，该开发区整合了多个分散的小型开发区，实现了区内的优势重整，且位于境内最西侧，并对外来投资设立了较严格的环保门槛，有一定的合理性，能实现局部效益最优。但从常州市的全局来看，该开发区明显太靠近中心城区，并在整个城市的过境河流大运河的上游位置，难免会对整个城市产生水体污染，在这样的地方设置工业开发区显然不合适。但限于行政区划的刚性约束，钟楼区无法在不属于自己管辖范围的地方设置开发区。
2.3 “一座城市，两个行政主体”格局造成中心城区与南翼的不协调性
2002年4月，国务院批准武进市改设为常州市武进区。但武进与常州中心城市多年来形成的重复建设、恶性竞争的情况并没有随着武进改区而结束。武进改设为区虽然在形式上解决了长期困扰常州特大城市发展的市县（市）并立问题，大大拓展了中心城区的发展空间。但是在实施行政区划调整的过程中，按照“协调各方利益、平稳过渡、保持稳定、逐步理顺体制”的思路，常州采取了与一般地级市市辖区体制相区别的市辖区过渡体制，在武进区实行了特殊的“五不变”过渡政策★。这些举措虽有效地缓和了区划调整初期的“负面影响”，但管理体制、财政体制、人事制度等方面的相对独立的体制表明武进区与中心城区的实质性融合尚未完成，常州市区在城市规划、建设与管理等方面依然矛盾重重，例如在排污系统规划、天然气供气规划、公共交通互联互通、社会公共设施建设和重要的交通道路网布局等方面常武各有诉求，矛盾很大。武进撤市改区实际只不过是把原来外在的“市—县（市）矛盾”掩盖在“市区内部”而已。常州中心城区与武进区表现出的这种“形合神不合”的现象，事实上形成“一座城市，两个行政主体”的状况，严重影响新时期常州特大城市的统一规划、建设和管理，分散了城市的聚合发展力量，对整个常州市经济社会的发展极为不利。
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注释：★五不变政策是指：①武进区现职四套班子领导干部保持不变(个别领导交流除外)；②财政分成比例保持不变(省级以上有新规定除外)；③行政管理体制除规划、国土实行统一管理外，其它保持不变；④现有分配政策和社会保障体制保持不变；⑤划出的7个乡镇区域内企业资产权属不变。
3.
常州市区行政区划调整方案及其评价
3.1 进一步调整常州市行政区划的必要性
在常州市经济社会迅速发展、城市建设加快的新形势和新环境下，顺应客观经济规律，完善东西两翼的发展，调整东西两翼行政区划格局，是加速城市化进程、理顺城市管理体制，构建一个合理的行政区划体制和结构体系，全面推进常州大都市区发展的需要，是适应常州市新一轮城市总体发展规划，全面协调规划与区划矛盾的需要。对常州市行政区划进行战略性调整是促进生产力合理布局、实现经济资源整合、构筑新型区域产业群落和区域创新网络的需要，是全面协调区内外关系，彻底改变“一座城市，两个行为主体”的现状，提升常州在苏锡常都市圈和长江三角洲大都市圈（带）经济发展中的地位和经济实力的需要。常州市行政区划战略调整是促进政府机构改革、转变职能，提高行政效率，降低行政成本的需要，是巩固城市基层政权、推进城市社区建设和发展民主政治的需要，是方便群众、安居乐业，全面促进常州小康社会建设步伐的需要。
3.2 具体调整方案及其优缺点评价
3.2.1 同心圆和放射状相结合的政区结构模式下的具体方案
方案1：天宁区与钟楼区合并为1区（拟为延陵区），为中心城区，以外按东南西北分别设置戚墅堰区、武进区、奔牛区和新北区（表1）。
方案1优点：①将中心城区独立设区，有利于集中对中心城区实行城区管理，实现常州城市总体规划中“提升中心”的目标，有利于整合建成区资源，有利于城区的统一规划建设和保护；②保持了原有5个市辖区的数量，有利于行政区划改革的平稳进行；③外围的放射状政区结构有利于克服传统的城乡割据，实现城乡基础设施统一规划建设与管理，产业合理转移，加强城乡经济联系，对加快常州城区的发展有利。
缺点：①变动幅度较大，实施成本较高。除了新北区基本保持原状以外，该方案对其他各城区都需要较大幅度的调整，如中心城区的合并，以及武进区东北部和西北部均被肢解，在既得利益格局下，实施难度较大；②除了中心城区（延陵区）符合真正城市性质的区建制以外，其他各区其实质仍然是具有城市型和地域型相结合的混合型政区，容易产生“假性”城市化；③有可能导致城市“摊大饼”式向外蔓延，难以控制郊区土地资源。
表1 方案1规划的常州市各区行政区划范围
区名
调 整 后 各 区 的
范围
驻 地 面积(km2) 人口(万人)
延陵区
原天宁区与钟楼区合并 原天宁区政府驻地 139.58 77.09
戚墅堰区 原戚墅堰区与原武进区的横林、 原戚墅堰区政府驻地
270.31 31.05
遥观、横山桥、芙蓉、焦溪、
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