重塑自然资源管理新格局：目标定位、价值导向与战略选择

严金明，王晓莉，夏方舟

（中国人民大学公共管理学院土地管理系，北京 100872）

 

 

1 引言

    党的十九大报告提出“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构”，“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”；根据党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》、第十三届全国人民代表大会第一次会议审议批准的国务院机构改革方案，设立了中华人民共和国自然资源部，自然资源部的设立是一场系统性、整体性、重构性变革，标志着中国自然资源管理已然提升到前所未有的国家战略层面。自然资源是天然生成的物质来源、是人类生存和发展的物质基础。作为经济社会发展的核心要素、能量源泉和空间载体，自然资源在现代化建设中具有全局性、战略性、基础性和不可替代性的地位，当前其开发利用管理面临着重大机遇和严峻挑战。

    目前中国自然资源产权制度不尽健全、统一管理制度尚未建立、开发保护制度缺乏协调、监管维护机制职责交叉的问题依然突出，已对生态、资源和经济安全构成了一定不利影响，制约了经济社会的永续发展。此外，相关研究多关注于自然资源产权、自然资源价值评估、自然资源资产负债表编制和自然资源资产离任审计等资产管理问题，或是关注于土地、森林或草原等单项资源利用的存在问题、管理手段和配套制度，缺乏对于自然资源统一管理的战略定位研判，缺乏自然资源管理价值导向这一制度确定前提的根本分析，缺乏对于重塑自然资源管理综合格局的整体建议。基于此，本文从自然资源管理“五统一”的目标定位出发，分析了当前自然资源管理面临的突出挑战，剖析明确了自然资源管理改革的价值导向，并提出了相关战略选择，以期为推进自然资源管理新格局的重塑提供参考。

2 自然资源管理改革的目标定位

2.1统一行使所有自然资源的调查评价

    自然资源管理改革的前提目标是统一行使所有自然资源的调查评价，包括统一数据标准、统一调查内涵、统一评价体系、统一数据平台。长期以来，国土、住建、农业、林业和水利部门有关耕地、林地、草地、湿地等自然资源基础数据标准不一、调查工作重叠重复、评价体系五花八门，诸多数据库成果不仅存在部门壁垒、信息不通，更有矛盾冲突。因而自然资源部管理改革首先要统一制定各类自然资源调查标准，统一资源分类、坐标体系、测绘规范和数据格式；其次要统一开展全国性基础调查与专项调查，明确不同调查工作的开展主体、对象任务和规范要求；再次要统一形成规范性的评价体系，综合考虑地域差异性确定科学合理的评价标准，统一开展适宜性、分等定级、承载力等评价工作；最后要统一自然资源数据平台，融通政府部门、科研院所、社会企业等各方数据，整合形成资源调查评价信息共享平台，统一信息获取、存储、加工、发布和更新机制，最终形成全面、科学、精准的自然资源“一张蓝图”。

2.2统一行使所有自然资源的确权登记

    自然资源管理改革的基础目标是统一行使所有自然资源的确权登记，整合土地、水流、森林、草原、荒地、滩涂以及矿产资源等所有自然资源，统一构建产权体系，统一确定权属界线，统一开展产权登记颁证。明晰自然资源产权，是新时代中国特色社会主义建设的内在要求和推进生态文明建设的迫切需要。因此要首先整合各类自然资源，构建具有中国特色的囊括所有权、使用权、经营权等产权的自然资源资产产权体系，制定相关产权保护、争议调解和权利救济机制；其次是统一确定权属界线，不仅包括各类自然资源的空间界限和涉及主体范畴，更涵盖各类转让、出租、抵押、继承、入股等权能的统一界定；最后是统一开展登记颁证，在不动产登记平台的基础上构建自然资源登记统一平台，大力推进所有自然资源的登记颁证和公告公示，最终形成产权明晰、界线分明和严谨有效的自然资源确权登记制度。

2.3统一行使国土空间“多规合一”和用途管制

    自然资源管理改革的关键目标是统一行使所有国土空间“多规合一”和用途管制，包括统一规划体系、统一功能分区、统一管控体系和统一用途管制。长久以来，中国形成了“九龙治水”的国土空间管治格局。国土资源部组织编制国土规划、土地利用总体规划和土地整治规划，国家发展和改革委员会组织编制主体功能区规划，住房和城乡建设部组织编制城乡规划，各个规划在编制对接、实施落地和评估反馈中多有矛盾冲突，相关部门职责交叉重叠、缺乏综合协调，往往各自为政、分散用力，部门利益保护倾向严重，不仅导致资源浪费、规划编制实施成本高昂，也制约了规划效率和效力，使得当前用途管制制度尚未覆盖全域国土空间，造成湿地、滩涂等资源保护不力。因此首先，统一建立空间规划体系，以土地利用为核心，以区域协调和城乡融合为重点，建立全国统一、横向分类、纵向分级的国土空间规划体系；其次，统一划分功能分区，确保同一空间维度主体功能不冗杂、上下级主体功能不冲突、相邻区划主体功能不同质；再次，统一完善国土空间规划管控体系，厘清国家和地方事权，健全传导和反馈机制，统一开展规划编制、规划实施和规划监管；最后，统一实施国土空间用途管制，将范围扩展到全域国土空间、将开发许可和转用审批统一控制、将管制刚性和弹性统一协调。

2.4统一行使全民所有自然资源资产管理

    自然资源管理改革的核心目标是统一行使全民所有自然资源资产管理，包括统一履行所有权职责、统一开展资产评估、统一管理资产处分和统一调节收益分配。当前中国自然资源资产管理制度仍存在资源权益保护不足、市场政府边界不清、资产配置效率不高、收益分配不尽合理等诸多问题。因此，自然资源管理改革首先要整合分散的矿藏、水流、森林、草原等各类全民所有自然资源资产所有者职责，解决自然资源所有者不到位问题，统一行使全民所有自然资源资产所有权；其次要统一开展自然资源资产评估，编制和核算自然资源资产负债表，以自然资源资产、自然资源负债和自然资源净资产三类要素来量化自然资源资产和权益；再次要统一处分自然资源资产，合理开展流转、处理和配置等资产处置职能，建设自然资源要素市场化有偿使用制度，完善耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩等一系列自然资源资产处理机制；最后要统一调节资产收益分配，建立生态补偿、增值收益调节金、转移支付等资产收益分配机制，统筹自然资源增值收益分配、平衡自然资源资产区域价值差异。

2.5统一行使所有自然资源督查监管

    自然资源管理改革的焦点目标是统一行使所有自然资源督查监管，包括实行统一监测预警、统一执法督察、统一查处整改。目前，自然资源管理督察监管的法治化和制度化建设仍然不完善，存在管理碎片化、信息滞后化和空间错位化等问题，更缺乏严厉的追责赔偿制度，难以进行违规开发利用行为的有效监管。因此，在督查监管方面自然资源管理改革首先需要统一构建监测预警机制，统一各部门监测手段、整合各方时点数据，建立“全面覆盖、全程监管、实时预警”的监测预警系统；其次是统一建立执法督察体制，统一升级强化自然资源督查地位，整合优化执法监督和综合督查力量，强化执行领导干部自然资源资产离任审计、集约节约利用评价等督查配套制度；最后是统一查处整改，建立自然资源利用责任追究与赔偿落实机制，健全与纪检监察、审计、公安、检察等机构之间的移送工作协调和查处落实机制。

3 自然资源管理改革所面临的挑战

3.1理论储备不足以满足实践诉求

    实践是理论的基础、理论是对实践的超越，合理的实践活动离不开科学的理论指导。然而，中国长期以来自然资源管理实践零散分布、未成体系，导致当前自然资源管理理论体系不尽完善、核心理论相对缺位、理论实践有所脱节，对未来自然资源的统一管理和职能行使构成了巨大挑战。长期以来，由于中国自然资源管理一直政出多门且囿于利用导向，自然资源管理的相关理论也多关注于自然资源某一方面的管理，或是较为广义的可持续利用理论，缺乏一个系统的理论体系框架，囊括自然资源管理的主体、对象、结构、功能、价值和治理等各个方面内容。同时，理论界对于自然资源管理核心理论尚未形成共识，缺乏像价格理论之于经济学、权籍理论之于土地资源管理的核心不可替代理论，因而自然资源管理至今未能设立为一级学科。此外，自然资源部组建伊始，尚未全面扭转土地、水流、草原、森林等各门类自然资源分属不同管理部门的现实，理论的产生缺乏实践源泉；未来随着自然资源管理的进一步整合，将会面临更多的新问题、新挑战，单个自然资源的管理理论更难以对自然资源综合管理形成指导。

3.2自然资源开发利用伦理亟待科学引导

    自20世纪中期以来，工业化和全球化的发展大大提高了人类利用自然、改造自然的能力，然而人类合理开发利用自然资源的伦理意识却止步不前，经济活动至上的开发观、放纵占有欲或“人定胜天”的人类中心论、以自我中心的利己主义利用观以及无节制耗费的肆意消费观等诸多思想甚嚣尘上，往往认为在自然资源开发利用过程中可以先开发后治理、先经济后环境，往往认为人类是中心、自我是核心，往往在实践中为一己之利以征服者的姿态对自然资源无度索取、过度利用，缺乏对于“自然中心观”、“人地和谐观”、“生态优先观”和“公益责任观”的基本伦理认知。同样，在学术界自然资源开发利用伦理也缺乏相关系统研究，相关伦理研究主要关注生态伦理、循环经济伦理、土地利用伦理和环境伦理，尚未有研究系统分析自然资源开发利用的伦理观念，如何通过相关伦理探索实现取之有度、生之有时、用之有节的实践指导作用更需进一步深入探索。

3.3自然资源开发和保护的矛盾冲突将长期存在

    当前中国经济发展在很大程度上仍然处于工业化时代惯性阶段，经济产值的增长依然需要消耗大量资源，然而在一定时间和空间范围内自然资源的数量是有限的，能够被社会开发利用的数量更为有限，因此经济社会发展的必要性和自然资源的稀缺性产生冲突，使得自然资源不断受到破坏、资源基础削弱。与此同时，在自然资源开发利用的过程中，很大程度上可能对于周边环境和代际利用产生负向外部性，从而引发自然资源保护和开发限制的矛盾，并且在可以预见的时期内，生产力水平仍然无法解决自然资源的稀缺性和外部性问题，因而经济社会对自然资源的开发需要和生态建设限制开发的保护诉求的矛盾将会长期存在。此外，不同行业对于自然资源开发和保护的诉求也不一样，而各类自然资源开发、保护、监管职责长期分散在不同的部门，存在“开发的只管项目、保护的只管治理”的管理冲突，自然资源部的重组在一定意义上仅仅是将外部冲突内部化，各个行业自然资源需求出发点单一的问题仍然存在，在开发和保护的管理上依然会产生冲突。

3.4新管理体制的效能有待在实践中检验完善

    从世界各国的改革经验来看，大部制有三项基本目标，包括合并同类项，尽可能让同一件事由一个部门管理；决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调；不断提供政府公共服务能力和水平。中国本次机构改革所组建的自然资源部，要充分实现三大目标，其管制体制仍然面临诸多艰巨挑战：一是基础制度建设需要在实践中不断完善。自然资源管理效能依赖于基础性制度的建立完善，如产权制度、利用制度、市场制度等。二是职能优化调整过程并非一蹴而就、仍需根据实践情况不断改善。大部制不是简单的部门拼凑，新成立的自然资源部整合了以前8个部门（国土部、国家发展改革委、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家林业局、国家海洋局、国家测绘局）的相关职责，要建立新的行政理念、新的事权划分、新的运行机制来理顺上下内外关系，并要根据不同实践反馈不断以职能优化整合推进治理能力和治理体系现代化。三是监管体系需要针对实践反馈反复巩固。新组建的自然资源部管理对象涵盖土地、矿产、湖泊、河流、湿地、森林、草原、海洋等几乎全部自然资源，责任重大需审慎监管，因此应定期开展自我督查、社会听证、专家研讨，以不断健全监督监管体制，界定政府和市场的权利界线，厘清资产管理与资源监管的关系，做到未雨绸缪、防患未然、防微杜渐。

4 自然资源管理改革的价值导向

4.1注重“公平效率”

    作为国家经济管理体制和生态文明制度体系的重要组成部分，自然资源管理不仅直接影响到生态保护、农业生产和城乡建设，还关系到整个国民经济发展的宏观效率，更关系到社会的和谐稳定。因此，自然资源管理的目标不能狭隘地理解为指标分解、财政收入和政府形象，也不能片面地单一理解为资源利用、产品分配或生态保护，其目标应更为广义、更为深刻地理解为“公平”与“效率”的协调统一。通常来说，“公平”指的是社会的政治利益、经济利益和其他利益在全体社会成员之间合理而平等的分配，意味着权利平等、分配合理、机会均等和司法公正。对自然资源管理而言，不仅要关注自然资源资产价值显化、资源财产权利平等、增值收益分配合理，更要关注发展权损失补偿、保障自然资源可持续利用、生态保护和公共利益需求限制下的自然资源发展机会均等，同时也要强调监管体系的公正廉洁，切实实现“权利显化平等，利益分配公平”。“效率”通常指的是给定投入和技术的条件下，最有效地利用资源得到最小化成本或是最大化效用。在自然资源管理体制改革中，要尽可能减小交易成本和改革风险，实现改革成本和管理成本最小化；同时，自然资源管理更要促使社会经济关系的协调并最终作用于社会生产力的发展，提高人力、资源、资本等全要素利用效率，充分实现“物尽其利、物合其用”的高质量发展。

4.2强调“永续利用”

    在自然资源开发利用中，需要突出强调的是“永续利用”的伦理观念：既要满足当代人的利用需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害。伦理一般是指一系列指导行为的观念，是从概念角度上对道德现象的哲学思考。它不仅包含着对人与人、人与社会和人与自然之间关系处理中的行为规范，而且也深刻地蕴涵着依照一定原则来规范行为的深刻道理。自然资源开发利用伦理是人类在长期的生产活动中应当遵循的，关于人与自然资源关系的哲学思考和道德规范，而“永续利用”的伦理观念更可以阐释为“道法自然”、“仁民爱物”和“生生不息”。针对“人类中心论”，自然资源在开发过程中应遵循“道法自然”的利用伦理，遵循自然资源发展演变的自身规律，以尊重自然的态度取代无节制占有自然的欲念，以自然为中心实现合理开发利用；针对“自我利己观”和“肆意消费观”，自然资源应在保护过程中遵循“仁民爱物”的利用伦理，把人类美好的精神品质如了解、尊重、博爱、节约和责任等等，运用到爱护自然、保护自然的活动中去，取代盲目征服、肆意消费的行为；针对“经济至上观”，自然资源利用中应当遵循“生生不息”的伦理观念，注重经济、社会、资源和环境保护协调发展，促进自然资源循环永续利用。

4.3融合“三资一体”

    作为供给侧最为基本的生存要素、生产要素和生活要素，自然资源具备不同的资源、资本和资产属性：其资源属性表现为经济社会发展提供物质基础和空间载体的自然功能与环境属性；资产属性派生于资源属性，表现为产权关系与经济属性；资本属性又派生于资产属性，表现流通功能与增值属性。因此，自然资源管理要以自然功能与环境属性为利用基础，以产权关系与经济属性为管理导向，以流通功能与增值属性为民生保障，建立资源资产资本“三资一体”统筹管理体系。资源管理层面，关注自然资源数量、质量、生态的保护与提升，推进资源调查评价、开发利用、监测监管、综合整治等；资产管理层面，强调明晰产权与保护权益，明确自然资源保护利用主体、权利和责任，关注资源占有、使用、收益和处分的内在利益机制；资本管理层面，构建自然资源资本融通体系，探索显化自然资源的资本性收入，关注资源流转、权利抵押、建设用地增减挂钩等资本显化和流通政策。

4.4构建“有效市场”

    一直以来，合理处理政府和市场的关系一直是全面深化改革、实现国家治理能力和治理体系现代化的关键路径。尽管自然资源管理改革门类多样、错综复杂，其改革的关键路径仍在于政府调控和市场配置关系的合理界定，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。当前自然资源配置中，价值规律、竞争规律和供求规律等市场经济规律作用未能充分体现，政府往往既扮演了“运动员”、又扮演“裁判员”，容易导致资源过度开发缺乏监管、开发利用粗放无效等诸多问题。因此，“政府退位、市场补位”应当是自然资源管理改革的核心价值导向，要明晰产权、丰富主体、活化资产、促进融通，构建完善的自然资源市场体系。同时在兼顾公平和效率的目标取向下，政府简政放权并不是完全放任、而是改“运动员”为“裁判员”，在维护市场效率的同时收取一定的“裁判费用”维护社会公平，践行适度调控、分类管理、合理监管，对于资产属性强的自然资源配置、市场起决定性作用，对于自然属性强的自然资源配置、政府发挥主动性同时调动市场力量，最终建立自然资源管理领域的“有为政府”和“有效市场”。

5 自然资源管理改革的战略选择

5.1以权籍为基础，完善自然资源市场体系

    在不断完善产权制度、合理界定权属界线、加速确权登记的基础上，应合理发挥全民所有自然资源所有权权能，大力推动建立自然资源市场体系，发挥市场在资源配置中的决定性作用。首先定义各类自然资源的产权关系，稳定产权期限，明确各类产权的权利、责任和利益范围；其次开展全域自然资源调查确权，全面完成所有权、使用权、经营权等各类产权确权颁证，摸清各类自然资源的自然底数和权属底数；进而开展自然资源资产价值核算，构建资产价值动态评估和定期评估体系，全面显化自然资源资产价值，明晰各类自然资源的经济底数；在明确自然、权属和经济底数的基础上，构建完善自然资源市场配置制度，制定自然资源市场配置规则，扩大自然资源有偿使用制度范围，规范自然资源资产流转方式；尤为重视建立健全自然资源市场配套运营体系，强化产权交易机制和争议调解处理机制，完善流转服务、价格管理、信息交换等中介服务体系，推进自然资源成熟市场体系的加速构建；最后是完善自然资源市场监管制度，运用税收调节、权益补贴、打击违法等手段，纠正市场失灵、营造良好的市场交易环境。

5.2以规划为龙头，构建国土空间规划体系

    充分发挥规划的龙头作用，应着力构建“1 X”的国土空间规划体系，“1”即国土空间规划，作为其他规划的宪法性基本规划，以专统筹；“X”指土地利用、城乡建设、基础设施建设和功能分区等各资源领域的专项规划，强化国土空间规划在编制、执行与修改上对各专项规划的指导和约束作用。具体而言，横向上推动建立“基础性规划——总体性规划——专项性规划——控制性规划”四层规划体系，明确各项规划所应遵守的价值理念、布局导向与调控原则与关键指标，统一现行各类规划的规划年限、用地分类、数据标准和技术平台，化解各项规划之间的潜在恶性冲突，但是允许专项规划之间出现一定程度的制约实现“相互制衡”，倒逼空间规划的政策协调和政府治理功能。其中，基础性规划即是空间规划，确定国土空间格局、统领各类自然资源利用，突出基础性、约束性和指导性；总体性规划包括单项自然资源利用总体战略、目标和引导，突出战略性、纲领性和功能性；专项性规划落实统筹性规划制定的战略、目标和格局；控制性规划体现落地性和管控性，突出自然资源用途和全域管控。纵向上，建立“国家—省—市—县—乡—村”六级规划，从完善各项规划管理、执行、凝聚各项规划手段的角度，制定相应的管理配套机制，发挥多规合力，优化政府治理机制，在国家层面突出规划的政策属性、战略性和引导性，地方层面统筹兼顾规划弹性和刚性，形成简洁高效的空间规划治理体系。

5.3以“三线”为底线，推进全域国土空间用途管制

    牢牢树立底线意识，科学划定并严格遵守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，推进国土空间用途管制“全域覆盖、刚弹结合、统筹协调”。首先，明确底线、把握管制关键核心。明确设定空间规划的“三条”底线，推进生态用地和基本农田保护，倒逼城镇建设用地实现节约集约，提升空间利用效率和可持续性；此外，可将底线管控成效纳入地方政府政绩考核并与地方政府建设指标相挂钩，建立空间底线资源负债表，对领导干部实行底线资源离任审计。其次，将用途管制覆盖全域，突出管制系统性。整合分散在国土资源、林业、农业、水利、城乡建设等各部门的自然资源用途管制职责，遵循自然资源的整体性、系统性及其内在规律，实现空间、领域、机制全覆盖。再次，优化国土空间用途管制的引导功能与差别化管理机制，不断提升稀缺性资源管制刚性，加强未来不确定性应对的管制弹性，实现管制手段刚柔并济、严肃活泼。最后加强区域之间、要素之间、主体之间、客体之间自然资源用途管制的互动沟通和统筹协调，促进实现责任协商、利益共享和风险共担。

5.4以整治为抓手，推进“山水林田湖草”生命共同体综合治理

    以“自然资源综合整治 ”为抓手，将所有自然资源纳入整治治理范畴，调和趋于失调的人地关系、整合现有分散的自然资源治理手段，推进“山水林田湖草”生命共同体综合治理。具体而言，改变传统单一治理手段导致的“种树的只管种树、治水的只管治水、护田的只管护田”割裂模式，将经济、社会、生态、文化、治理等各个方面需求统一纳入国土综合整治的内涵中，通过“田水路林村镇”综合整治以优化生产生活空间和通过“山水林田湖草”综合整治以改善生态空间。特别要以生态、景观服务及休闲游憩功能为重点，提升环境污染治理能力，加强“山水林田湖草”生命共同体的整体修复，构建以“山为骨、水为脉、林为表、田为魂、湖为心、草为皮”的自然资源生态安全体系。其次，要点线面结合，聚焦粮食主产区、快速城镇化地区、重要生态功能区、矿产资源开发集中区以及海岛区等五大面状区域，重视海岸带、重要水体流域、重要线性工程等三大线状区域，在 “面”或“线”中选择具有典型示范或核心带动作用的点，塑造“全空间延拓”的自然资源整治格局^[14]。此外，应开展流程再造，细化并明确自然资源综合整治在谋划、实施和管控等环节在规划与施工、权责与机制、资金与利益分配等各方面的主要目标任务，建立健全源头保护和末端修复治理机制，实现自然资源综合整治“全生命周期”的有效运转。

5.5以法制为保障，构建自然资源管理法律体系

    要处理好开发利用和保护的关系，就必须依法监管、依法保护、依法修复，确保开发科学有效可持续。从世界自然资源管理实践来看，统一立法、综合管理已然成为趋势。在现有法律法规的基础上，应当构建“1 N X”的自然资源管理法律体系，“1”指《自然资源法》，作为法律体系主体；“N”指各门类自然资源单行法，包括《土地法》《矿产资源法》《森林法》《草原法》《水法》《水土保持法》《海域使用管理法》《海岛保护法》等；“X”指各项行政法规规章，作为法律体系配套，健全自然资源管理的法制保障。其次，要查漏补缺、稳步推进单项自然资源立法完善及修改，彻底扭转当前相关法律制度权威不足、缺位缺失和内容陈旧等现状，特别是对于自然资源相关基础性制度也应予以立法明确，如产权制度、规划制度和市场制度。值得注意的是，立法的过程并非一蹴而就，而是长期的实践总结和理论凝练，在此过程中，应当将试点先行和整体协调推进相结合，充分发挥中央和地方的积极性，建立健全公众参与机制，最终审慎推进自然资源管理法律体系的建设和单项资源或制度立法的修改完善。

6 结论与讨论

    建立完备的自然资源管理体系，是解决自然资源产权定位模糊、资源约束紧迫、环境污染突出、系统管理缺位等诸多问题的核心关键，更是统筹自然资源协调开发利用与保护整治、改善生态环境建设“美丽中国”、实现“山水林田湖草”生命共同体综合治理的重要保障。新组建的自然资源部作为新一轮国务院机构改革的重点，使命光荣、责任重大，亟需瞄准统一调查评价、统一确权登记、统一“多规合一”、统一资产管理和统一督查监管“五统一”的目标定位，合理应对理论储备不足以满足实践诉求、自然资源开发利用伦理亟待科学引导、自然资源开发和保护的矛盾冲突将长期存在和新管理体制的效能有待在实践中检验完善等诸多挑战，明晰自然资源管理“公平效率”、“永续利用”、“三资一体”和“有效市场”的改革价值导向，按照完善自然资源市场体系、构建国土空间规划体系、推进全域国土空间用途管制、推进“山水林田湖草”生命共同体综合治理和构建自然资源管理法律体系的改革战略思路，塑造“三体系一管制一治理”的自然资源管理新格局。

    需要指出的是，本文试图构建的依然只是自然资源管理改革的框架思路，力图为重塑自然资源管理新格局提供改革的目标定位、价值导向和战略选择。作为生存之本、发展之基和生态之要，自然资源管理改革牵一发而动全身，是深化生态文明体制改革的基础和关键所在。“地基不牢、地动山摇”，自然资源管理改革的系统性、复杂性和困难性，远远超过了一篇论文所能涵盖的内容，不仅要将中央顶层设计与资源领域的具体实践相结合，又要考虑与其他相关领域改革的协同性，还要考虑理论与实践的对应性和有效度。因此，未来自然资源管理改革研究仍然大有可为，不仅“三资”统筹、公平效率、开发伦理、市场建设等问题依然值得理论学术界和有关管理决策机构继续深入探讨，更应积极鼓励探索新措施、新办法，尽快补上制度短板和漏洞，加快改革落地，以充分科学发挥自然资源管理对社会经济关系的协调作用以及对社会生产力的发展作用。最后，自然资源管理改革没有完成时、只有进行时，因此，要准确把握目标导向和问题导向，修正完善战略选择和战略举措，全方位、全地域、全过程的不断革新，才能切实做好新时代自然资源管理改革，为开发利用、整体保护、系统修复和综合治理提供重要体制保障，开创自然资源开发利用和保护工作新局面。