 罗豪才第九届、十届全国政协副主席,北京大学教授 中国共产党第十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”这一论断标志着我国将全面从管理转向治理。国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。推进国家治理体系和治理能力现代化,是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求,是实现社会主义现代化的应有之义。 基层和群众的联系最直接、最紧密。基层治理在整个国家治理中往往具有基础性、探索性和先导性。推进国家治理体系和治理能力现代化的重点难点在基层,活力源泉也在基层。推进基层治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。惠州在这方面的做法是贯彻三中全会精神、创新社会治理和推进基层治理的重要实践,提供了很多有益经验,值得我们认真总结。 对于惠州的基层治理我有这样几点感受: 一是把大胆创新与现有制度衔接起来,在创新的同时注重制度的延续性、接续性。惠州在基层治理中,创设法制副主任,让法制进社区、进乡村,推进法治中国进程,思路新、方法新、机制新。在具体做法和名称选择上,直接对接村民委员会、居民委员会等基层群众自治性组织,注重与现有制度的衔接,把这一做法嵌入现有制度。这一做法借用了村(居)委会副主任的名称,工作地点设在村(居)委会机构内,挂靠现有制度,但事实上实行聘任制、签合同,并非选举产生,也不介入原有的村(居)民自治,而只是提供法律咨询和法律服务,并不违反和改变相关村委会、居委会组织法的规定,不僭越村(居)委会职权。既大胆创新,又能充分利用现有体制,在实践中取得了较好效果。 二是坚持法治思维和法治方法,建章立制,注重制度建设,建立长效机制。法治思维就是一种制度思维、规则思维、权利思维、责任思维,要建制度、守规则、护权利、担责任。而惠州的做法就是法治思维的具体体现。惠州市坚持大胆试点,制度跟进,边实验边总结,先后建立了一系列规章制度。其中比较重要的有《惠州市推行村(居)委法制副主任工作制度方案》(以下简称《工作制度方案》)、《关于推行村(居)委法制副主任有关事项的通知》(以下简称《通知》)、《惠州市法制宣传志愿服务总队章程(试行草案)》(以下简称《章程》)、《惠州市村(居)委法制副主任工作守则》(以下简称《工作守则》)等。完善各项配套措施,保证法制副主任制度正常运转,为今后理顺机制,保持健康、良性、长效发展奠定了基础。 三是应尝试将法制副主任制度建设融入法制教育,进入课堂,让学生更好地了解社会。法制副主任制度实践内容丰富,很有价值,为法治国家、法治社会的具体实践提供了一种创新模式,值得我们持续深入研究总结。学界、媒体要利用这次研讨会的机会,充分发挥自身作用,深入挖掘、推广惠州经验和基层治理创新取得的成就。把实践活动与教学研究活动结合起来,认真研究惠州经验,进行理论总结和归纳,让好的社会实践经验走进校园、走进课堂,让学术更多为社会服务,让学生更好了解社会。 研讨会上各位专家学者从创新社会治理的角度、从法治中国建设的角度对惠州的法制副主任制度作了分析,分析非常精到,有内涵、有启发。而我想从软法的角度来审视这一做法,为总结推广基层治理经验提供一个新的视角。 软法是相对于硬法而言的,所谓硬法(hard law),是指由国家创制的、依靠国家强制力保障实施的法规范体系。所谓软法(soft law),则是指不能运用国家强制力保障实施的法规范体系。具体而言,软法是由国家制定或认可的,行为模式未必十分明确,或者虽然行为模式明确,但是没有规定法律后果,或者虽然规定了法律后果,但主要为积极的法律后果,这些规则只具有软拘束力,其实施不依赖国家强制力保障,而是主要依靠成员自觉、共同体的制度约束、社会舆论、利益驱动等机制。从其表现形态来看,社会生活中的软法主要包括以下几类:一是国家法律、法规和规章中那些具有宣示性、号召性、鼓励性、促进性、协商性、指导性的法规范；二是国家机关制定的诸如纲要、指南、标准、规划、裁量基准、办法等大量的规范性文件；三是政治组织特别是执政党制定的章程和规范性文件；四是社会共同体制定的章程和规范性文件。 软法在理念、机制等方面与治理是非常契合的,是治理的重要手段。治理相对于管理而言,具有理念上的民主性、主体上的多元性、内容上的广泛性、程序上的参与性、参与上的平等性和体系上的开放性等特点。而软法与硬法相比,在制定主体上更强调多元主体共同参与；在制定过程中注重平等、协商,充分尊重各方意志的表达；在规则形成机制上淡化多数决机制,注重协商一致；在实施机制上淡化国家强制力,而是引入社会强制、激励、诱导等多种模式。软法的这种特性契合治理理念,软法治理模式的推广和软法措施的有效运用,将在实践中推动治理理念的进一步普及深入。 在惠州的基层治理实践中,软法发挥着非常重要的作用。 从规范属性层面来看,推动法制副主任制度的主要规范和依据皆非硬法,而是属于不借助国家强制力保障实施的软法。从治理的总体依据和宏观指导上来看,如2012年中共十八大报告、2013年中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》、2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》等对加强社会建设、推进国家治理、创新社会治理体制、改善乡村治理等作了宏观布局和整体规划。从惠州法制副主任制度的具体规划和部署来看,主要是市委市政府2012年发布的《工作制度方案》,制定工作方案,从指导思想、基本原则、目标任务、实施主体、服务队伍、实施形式、工作职责、工作要求等方面做了全面部署。从这一制度的实施推动来看,主要是市委组织部和市司法局发布的《通知》,对十四个相关单位做了职责分工,决定成立专门工作组,负责日常运行的服务和管理,并建立相关单位联系人制度。从这一制度的具体建设来看,主要是通过《章程》和《工作守则》的制定,从组织机构和工作内容等多方面完善制度。在惠州法制副主任制度建立和完善环节的每一项重要文件和依据,都属于软法。从规范结构来看,软法在基层治理实践中发挥着主导性作用,这是一个软法大有作为的领域。 从制度构建和实施机制层面来看,法制副主任制度的建立和有效运行,同样有赖软法之力,贯彻了软法精神,建立了柔性机制,运用了柔性治理手段。惠州的法制副主任制度在运作中形成了“党委主导,部门主抓,村(居)主体,律师主力”的良性运行模式。各方各司其职,各负其责,合力推进。为保障制度的有效运行,在工作机制方面,专门成立了法制宣传志愿者服务总队(以下简称“总队”),制定章程,明确规定总队是由法律工作者和热心普法公益事业的各界人士自愿组成的公益性志愿组织,把总队作为落实法制副主任制度的一个重要机制,培育和发挥社会组织作用,推动社会自我调节和群众自治。同时,政府专门成立了惠州市推行村(居)委法制副主任工作秘书组,作为协调机构,与法制宣传志愿者总队秘书处衔接。变原先的上下级领导关系和行政命令关系,为一种建立在平等、自愿、协商基础上的协作关系。在人员的遴选确定上,也充分体现自愿原则,法制副主任的确立是由各村、居委会在自愿的基础上向志愿者机构提出意向,通过与志愿者个人签合同的方式来聘用,充分尊重各方意愿。此外,根据《工作守则》,其所确立的组织机制、分工机制、工作联系机制、考核机制、纪律机制、奖惩机制等都体现了治理的理念,是一种软法之治。 惠州的基层治理探索不但是法治社会建设的有益实践,是推进社会治理的有益实践,也是软法治理的一次有益实践,是软法之治的典范。软法亦法,软法之治同样是法治中国建设的重要内容,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。 |
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