中国地方政府议事协调机构设立和运作逻辑研究

莩东‘拜右 2014年第10期

中国地方政府议事协调机构设立和运作逻辑研究

谢延会陈瑞莲

『摘要1中国地方政府议事协调机构的设立逻辑，在于地方政府面对非常规任务环境，基于效率机制 和 合法性机制的考虑(对常规官僚组织进行的自洽性调整。具体运作的逻辑，是借助上级领导的权威，

通过 “任务发包”和“责任捆绑”的形式整合职能部门力量，促成非常规任务的快速推进。它与常规治理

起(构成了中国官僚制组织相互依存、互为补充的有机循环体系。 方式一 设立 运作逻辑 f关键词1议事协调机构 [中图分类号]F061[文献标识

码]A[文章编号]1000—7326(2014)10—0050—06 一、研究背景:中国无处不在的议事协调机构 议事协调机构是在政府职能部门专业分工的基础上， 为完成某项特殊性或临时性任务而设立的跨部

门的协调机构，包括各类领导小组、工作小组、委员会、指挥部、联席会议等。 中共十八届三中全会 召开后，中央从2013年12月到2014年3月，短短4个月内成立了中央全面

深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央军委深化国防和军队改革领导小组，且均由 总书记担任组长。

如果将视线从这三个中央领导小组移开，可以发现，新中国成立以来，中央和各级地方政府组织体 系，以“领导小组”等形式存在的议事协调机构十分常见，并非一个地方独有的现象。同时，议事协调

机构不但数量巨大。而且久撤不消。刘新萍等统计发现，隶属国务院管理的议事协调机构虽然经历设置 和撤销的过程，但在每次国务院机构改革中新增和复设数量均维持在20多个(见表1)，[1]对议事协调

机 构的平均撤销率达到46(3,，其反弹程度也异常之高，达74(2,。 各级地方政府也不例外。以广东省为例，

2000年撤销议事协调和临时机构92个(其中党 表1 1993—2008年四次国务院机构改革议事 协调机构与临时机构数量情况 群系统12个、政府系统80个)，保留名义、不 列 年份 1998 2003 20081993 入管理11个(其中党群系统1个、政府系统机构新增复设数量 26 20 27 29 10个)，保留和新设立50个(其中党群系统16 裁撤机构数量 59 2l 6 25

个、人大系统1个、政府系统33个)。2007年 机构总数 3341 85 54 6月底，省直议事协调机构又增至241个(不含 数据整理来自广东省近年来清理议事协调机构的红头文件。

作者简介 谢延会，中山大学政务学院博士生;陈瑞莲，中山大学政务学院教授、博士生导师(广东广州，

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已自行撤销的)。2009年清理后仍达113个(见图 广东省辖内的省会城市广州市也存在类似

情况， ???

1)。 在维持一定数量的同时，每年还会新增一些议事协 调机构(见图2)。

由此可见(议事协调机构广泛存在于中国各级 图l广东省议事协调机构增减趋 地方政府体系中，自新中国成立以来久盛不衰(已 经成为中国官僚制运作的另外一种模势 式(从侧面彰 显了其旺盛的内在生命力。那么，中国地方政府有 试结合中国威权体制的现实背景(运用公共莓i。???簟?i 组织理 那么多 职能部门，为什么又会产生议事协调机构? 议事协调机构怎么运作?围绕这两个问题，本文尝 i?‘

论进行阐释。

二、设立逻辑:官僚组织对非常规任务环境的 图2广州市20【)2—2012年新增议事协调机构情况 回应性 数据整理来自广州市2002--2012年成立议事协调机 构的红头文件。 议事协调机构作为政府组织形式的一种客观表 现，实则也是一种组织现象。

组织社会学中的制度 学派提出，组织的产生及趋同性，存在效率机制和合法性机制两种逻辑。合法性

机制的存在，解释了组 织不仅追求适应所处的技术环境，而且受制于制度环境。组织的技术环境包括技 术、市场和其他经济技 术因素，要求组织内部结构和运行程序满足技术效率。[21而相应的组织制度环

境，则主要指现代社会中 的理性化模式成为了一种引导组织发展的“神话”(它促使社会文化、观念、

民俗等等制度背景渗透到 组织的整体环境中(并且通过仪式化强加给所有正式组织。在这一背景下，组 织的制度环境制约和规范 着组织的结构和行为，并且导致了组织的“同构”现象。131制度环境常常要

求组织耗费资源去满足合法 性。同时，早期制度学派的代表人物塞尔兹尼克提出，组织发展演变是一个

自然的过程，是与周围环境 不断相互作用下，不断变化并适应周围社会环境的自然产物，而不是人为设

计的结果。新制度主义学派 代表人物迈耶提出，任何一个组织必须适应环境才能生存。汤普森(Thompson)认为，由于存在着环

境系统的变化及其与组织之间的相互作用，大多数组织存在着合理化和生存合法化的压力。141

所以，讨论中国地方政府议事协调机构的产生逻辑，也离不开其存在的现实环境。从上世纪80 代，我们所处的社会开始进入具有高度复杂性和不确定性的时代。 “动荡不安和相互连通是大多数年

公共 组织环境的共同特点。”[51政府处理公共事务的大背景是一个充满不确定性因素的组织环境。政府

治理活

动的任务特征。日益表现出非常规的特点:非经常性、突发性和跨部门性、任务重大性。非常规任务环

境，实践中体现为两个类别。一是应急危机环境，主要指自然灾害和公共应急事件。由于事件本身的突

然性和紧迫性(使得其处置程序无法依照原有政府处置公共事务的既定程序步步推进。 “危机管理要求

灵活性、创造性、简练性以及打破规则”。[61二是官僚组织内部需要集中众多力量办的大事。这些非常规 任务(都要求官僚组织在任务需求限度内，暂时打破现行的部门分工、层级节制体制，实现各部门施政

注意力聚集到一起(共享行政信息、资源，在同一决策权威下统一行动，以尽可能多的资源在相对少的

时间内实现施政效果的最大化(常规任务和非常规任务的治理文化对比情况见表2)。

但是，当前政府开展治理活动依赖的官僚组织，还是工业社会这样一个具有低度复杂性和不确定性

时代建立起来的组织形态，采取“以不变应万变”的思路实现对整个社会的治理。这种常规官僚组织，

从本质上来说是依据常规性任务环境而设置的，其组织结构与行为特征，是与常规性任务环境相匹配的

一种最佳结构。此时组织与环境的关系中，除了体现组织以合法性机制为最高行动逻辑之外，组织并不

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表2 常规任务与非常规任务治理文化对比表 非常规任务 常规任务 议程 经常性、可重复的常态事务 非经常性、跨部门的大事、急事 单职能部门及其官员 多职能部门及其官员，上级领导权威 参与者

单职能部门所属行政资源官僚组织整体行政资源 权责资源

运作模式 长期，碎片化，单兵作战临时，组团式，团队协作

封闭性官僚组织 开放性官僚组织制度场景 文化 按部就班、照章办事 特事特办、突破常规 价值观念 程序、合法性至上 效率至上(兼顾合法性 需要依据环境的不同进行任何调整和改变，其控制的资源已经做了理性安排，用以应对常规工作任务。

面对非常规任务环境，常规官僚组织不可避免地存在不完备性和困境。默顿、克罗齐埃、帕金森等

社会学家指出，官僚组织对例行公事而言，可以提高工作效率，一旦发生偶然事件，既定条件改变，习

惯于墨守成规的行政人员便会反应迟钝，出现“训练性无能”。同时，规则和规范运用得过分刚性，也

会导致组织无力回应外界发生的变化，阻碍组织的成长。

就我国而言，1978年改革开放以来，曾经高度集中的单一核心官僚体制，逐渐让位于多权力中心

零碎化的威权体制。权力结构的碎片化(一方面是发生在政府的部门之间。问各级政府与官员都不再对

高一级的政治权力层的决策绝对服从，形成了自己部门或“系统”的利益。所带来的一个明显的现象 是，各个政府部门权力相当，在政策制定过程中一般优先出于对部f-I自身利益的考量，大量的讨价还

价 和政策协调的现象普遍涌现。同时，也导致存在挑战威权的现象。如基层政府应对上级，特别是来自

中 央政府的政策指令时，常常采取“上有政策，下有对策”的手段来应付检查，致使政策执行过程偏离

政 策设置目的。[81另一方面，则是各级政府高层领导者的权力分配。[91在各层级的政治权力结构中，党 委和 政府的正职领导人权力都一定程度向其副职进行分配，由此形成每位副职领导各自一块政策领地。

各位 领导者在自己的政策领地拥有几乎排他的权力。这种碎片化的威权体制(促成了各个分管领导之

间、分 管领导与部门之间以及部门之间的政策博弈过程，由此呈现出一个权力结构的碎片化状态。所带

来的后 果是地方政府陷入决策主体目标模糊、官员偏好函数离散、行政过程无序、权力和权威碎片化的 “有组 织的混乱”困境，政府官员之间、部门间的合作协调成本剧增。因为“只要科层具有一个以上的

下级单 位，而且每个单位可以决定组织行为的某些方面。那么这些单位可能会遇到效率低下和非连贯

性的问 题”，tiol同时，“大规模组织中最广为传播的现象之一，是‘帮派主义’(tribalism)——目标不 同的子单 元之间的冲突。组织中的帮派主义一般造成以下后果:冲突中浪费了资源(放弃的合作机会导

致机会丧 失，或每个组织对其他子单元的行为作出自利的反应而导致不稳定。”[nl在此背景下，各级政

府迫切需要 一种新的组织模式，消弭部门之间相互竞争地盘和势力范围的驱动力。从而去除威权碎片化的生长根

基。

美国学者盖伊?彼得斯提出了设置临时性组织的“药方”，因为比较弹性的临时机构符合公共部门的 需求。 “组织永久性的消极性已为大众所认可，加上治理问题变化无穷，使得政府不再朝永久性结构发

展。用弹性的管制方法和设置弹性的组织将比固定而永久的组织容易产生更好的结果。进一步讲，弹性

治理也有较高的合法性，能对政策结果施加更多的影响。”021这一组织模式在实践中的具体组织形态(即

为议事协调机构。它高度集中了上级领导的权威资源和相关职能部门的行政资源，临时超越但又基于现 有的行政层级节制。超常规地推动上级指定和本级政府设定的非常规任务。

一是立足于现行的官僚组织架构，体现政府现行体系特征，自然继承官僚制的合法性机制和效率机

制。理性官僚制以其独特的层级组织架构、理性治理精神、严格的层级节制、专业的部门分工、明确的 程序条规和理性的法理权威等特征，带来了现代大型组织在应对繁杂治理任务中所期望的效率与从容。

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遇到非常规任务，决不能因噎废食。能做的是，对现行的官僚制组织的专业分工和层级节制的实施形式 进行一定程度的调整。

二是没有额外增加机构数量和管理层级。现实需要在官僚制部门职能分工、层级节制的基础上实现

一定程度的整合(以便解决小部门职能的有限性与任务的广泛性之间的矛盾，从而兼顾专业分工处理单

一部门事务的高效率与摆脱跨部门事务的低效率。有的国家习惯采取整合小的职能部门，推行大部制，

把协调成本内部化来解决困境。但这会出现按下葫芦浮起瓢的问题。因为只要存在官僚制的分工，总会

不断有其他跨越部门分工的事务出现。有的采取成立专门协调机构的方法来解决，但会陷入“问题一组

织一问题一更多组织”的恶性循环。因为官僚组织的增长，使得其运作变得同试图解决的问题一样复 杂。

三是将协调管理工作诉诸于任务涉及部门的上级权威，以此获取更强的认可权和委任权，确保协调

的权威性和利益的超脱性。非常规任务涉及面广，动用的行政资源多，需要得到更高层次权威的支持。 上级领导权威既决定着下属能否获得委任权以及获得委任权的限度，也决定着下属的个人升迁和价值的

实现与否。级别越高的领导决策的事项，执行力越强，合法性更容易得到下属和民众的认可，更能帮助

下属赢取民众的认可，进而获得更大的权威基础。

四是能建立部门间的桥联机制，达成一致行动目标。中国古语常说，人多力量大，众人拾柴火焰 高。中国官员基于卡里斯玛权威的组织动员能力，集中组织资源来创造“奇迹”是必然的组织策略。在

原有官僚制组织所面临的政绩晋升激励背景下，各级卡里斯玛权威纷纷彰显身手，将各自管辖领域中的

资源、权威等要素集中起来，打破固有的碎片化威权体制和归口管理分工负责的施政模式，以实现主动 需求的和被动应对的任务。

议事协调机构在工具理性层面上。主要表现为围绕协调和整合两方面内容进行治理活动。协调主要

是解决组织外部的认识问题，消除组织间的问题与矛盾，寻求利益共同点，以各方的资源、议价能力和 技巧。最终在问题商讨过程中达成共识。同时。政府治理的碎片化状态与政府治理主体各自仅仅寻求自

身利益的取向紧密相关。整合则要求各个组织以及组织内部各部门，在组织结构设置、组织目标设定以

及具体行动框架上，能够从全局出发，以共同寻求的结果为导向，采取能够相互协同的行动步伐，推进

治理行动。这种制度化的跨界合作机制，有助于构建一个统一协调、整体运行的政府组织体系。 三、运作逻辑 议事协调机构作为一种组织现象。频繁呈现在以官僚制为基础的政府组织体系内，

必然有其特殊的

运行机理。 (一)任务来源与策略选择 在当今转型社会和风险社会时期(中国地方政府面临的非常规任务来

源主要有两种:一是外部任

务，包括被动完成上级领导交代的非常规任务，做一个称职的下属;二是内部任务，指各级官员会主动 做出任期内属于个人的“政绩”，获取当前领导岗位的合法性认同，以及将来晋升的政绩砝码。非常规

任务主要涉及军地联防联治、国家安全、经济发展、社会管理等重大改革、重大决策部署，以及自然灾

害、事故灾害、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件。对于这些非常规任务，各级政府会采取或要

求下级政府采取议事协调机构的形式来应对(由此造成目前中国各级政府议事协调机构的趋同性。 由此(地方政府议事协调机构分为本级主动成立的和应上级要求成立的两类，并常常对其采取区别

对待的策略。威尔逊(Wilson)、唐莱维(Dunlevy)和威廉姆斯(Williamson)研究认为，公共官僚组织

并不是相同的，具有很大的差异性与复杂性。官员往往会通过掌握的公共行政资源来“政策寻租”，把 公共政策转化为追求个人利益的工具。同时，官员是理性人，不同的人有不同的注意力重点，同一个人

不同时期的注意力重点也是不同的。可以明显看到，在中国现行体制内，不同地方政府的施政重点不

同。而且同一届政府不同时期的施政重点也不同。同时，基于政绩锦标赛体制的存在，“同一级别的地

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方政府主要官员，无论是省、市、县还是乡镇一级，彼此都处于一种‘官场晋升’的博弈中，合乎情理

的逻辑机制必然会导致地方政府主要官员采取合乎情理的行为。也就是为了实现社会承认，使自己在晋 升博弈中胜出”，[13】就要向上级政府展示自己的政绩和忠诚度。基于以上现实因素影响。地方政府官员对

不同类别的议事协调机构运作，常常采取不同的支持策略:第一种，对突发事件或上级、本级政府力推

的政绩工程，地方官员出于自身施政需要，往往以一个实干的议事协调机构来承担，对任务的推进也是 不遗余力;第二种，对本级政府以前成立但不是本届政府官员认可的，予以撤销、合并，或虽然保留，

却无实质推进任务的机制和行动，仅仅作为一种表面应付的形式而存在;第三种(对上级要求但本级政

府并不认可，或者上级对任务的考核流于形式而成立的，仅仅在形式上保留和运作。以彰显其与上级步 调一致和遵规守制。

(二)参与者 从组织设置的角度出发，议事协调机构的参与者选择也是沿用归1=I管理、分工负责

的模式。参与者

包括组长、副组长、成员(成员单位)、办公室。 组长的角色，是作为党委或政府处理该事项的全权代 表。对非常规任务的处理拥有最后决策权、议

事召集权、文件签发权，并承担第一责任人。建立议事协调机构后，除党政正职本身权威的合法性属性

外，组长由副职担任时，其地位或领导权威的合法性来源主要有三个:一是由本身分管工作领地的职责 权力获得，称之为职责型合法性;二是参照上级部门的机构构成而自然获得，称之为学习型合法性:三

是由正职专门指定获得，称之为上级授权型合法性。议事协调机构合法性权威的宣示形式有两种:一是

文书宣示，以红头文件形式将机构成员名单在一定范围内印发;二是会议宣示，组长召集机构全体成员

召开第一次会议，进行动员部署，明确职责分工。

副组长的角色主要是协助组长开展工作，双方属主副关系，组长可以委托副组长主持工作。其领导

权威的合法性及宣示形式同组长。

成员单位的构成由牵头单位(一般是议事协调机构办公室)提出，主要依据是:一是参照上级或其

他地方的做法;二是与当前工作实际相关的机构;三是根据当前工作形势估计，根据宜多不宜少、宁多

勿缺的原则，将其认为涉及到的职能部门悉数纳入。尽量扩大议事协调机构成员单位范围，牵头部门主

要有两点考虑。一是实现“任务发包”和“责任捆绑外化”，牵头部门借助议事协调机构，将自身的工 作责任尽量外化给可能涉及的部门。此前由一家单位负责的具体事项，现在成为多部门负责，在一定程

度上减轻了主要职能部门的责任和风险。二是以更高级领导权威，驱动多部门共同参与工作事项(减少

在实施工作任务过程中产生的协调成本。从这个意义上说，被纳入的成员单位实际是没有主动加人的意

愿的。因为被纳入议事协调机构意味着责任的加重、工作量的加大，但并不一定带来自身部门和官员本 人绩效的增加。

议事协调机构的办公室，原则上设在牵头单位或主要职能部门，主要职责包括:一是牵头提出议事

协调机构的成立请示、成员构成、职责分工;二是牵头收集议题，落实会议召开事宜;三是起草工作计 划、报告、请示;四是督促落实工作事项。议事协调机构虽然是“虚体”与“实体”的复合组织形

式( 但作为实体的议事协调机构办公室，承载了机构大部分的角色功能。首先是执行功能。在众多的议

事协 调机构办公室职责规定中，都明确了“贯彻领导机构部署”、“协调相关事务”及“组织会议”、 “撰写文件材料”的内容。正是基于办事机构的常规运转，使得作为“虚体”而存在的领导机构意志

得以贯 彻。其次是考核职能。专项工作任务的推进，一方面取决于议事协调机构的政治权威性，另一

方面则取 决于任务的有效分配与考核。这两者是议事协调机构能够承担常规官僚组织难以实现的组织绩

效目标的 重要基础。 (三)组织运行 议事协调机构的具体运行，围绕其任务特征推进。首先是动员阶段。常规工作任务

推进，因为有明

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