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政府绩效管理：杭州综合考评的实践与探索
——伍彬副秘书长在国家行政学院“厅局级领导干部行政问责和政府绩效管理研讨班”上的报告
自2000年开展“满意单位不满意单位”评选活动以来，杭州综合考评已经走过了十年的发展历程。十年来，杭州综合考评在转变机关作风、破解民生难题、引领创新创优、推动科学发展等方面取得了显著的成效。
一、杭州综合考评的发展历程
杭州综合考评十年的发展经历了三个阶段：
第一阶段：前综合考评时期——起源与发展（2000—2004年）。 2000年，市委、市政府在全国率先推出 “满意单位和不满意单位”评选活动，以根治门难进、脸难看、话难听、事难办机关“四难”综合症，转变机关作风。这一时期，市直单位目标责任制考核和满意评选活动双轨并行，并逐步形成了“公民导向”的考评机制。
第二阶段：综合考评正式确立时期——体制的建立（2005—2006年）。 2005年下半年，市委、市政府决定将目标考核、满意评选（社会评价）进一步结合，同时增设领导考评，对市直单位实行综合考核评价，形成了“三位一体”的综合考评。2006年8月，市考评办正式成立，推动综合考评向制度化、规范化、专业化方向发展。
第三阶段：综合考评深化发展时期——绩效管理的强化（2007年至今）。2007年以来，杭州综合考评通过扩大考评范围，开展区、县（市）综合考评；深化社会评价，完善“评判—整改—反馈”工作机制，发布年度社会评价意见报告；强化绩效管理，建立年度目标绩效改进工作机制，促进目标管理由任务型目标责任制考核向功能型绩效管理转变。
杭州综合考评持续十年、不断创新发展，主要原因有以下4点：
一是方向明确。自2000年开展“满意评选”活动以来，杭州综合考评的方向始终非常明确，紧紧的按照“创一流业绩，让人民满意”的主题和宗旨，促进机关作风转变、破解民生难题、促进科学发展、引领创新创优、提升政府绩效，这个方向一直没有变。
二是坚持不懈。杭州综合考评自开展以来，也遇到过不少矛盾和问题，但我们没有回避、没有退缩，而是持之以恒、坚持不懈地把这项工作开展下来。十年来，杭州综合考评不因领导人变化或注意力转移而放松，不因存有争议或矛盾而放弃，不因取得明显成效而懈怠。
三是不断完善。这是杭州综合考评保持生机和活力的重要源泉。比如，参评单位从最初的54家扩大到117家，投票层面从4个层面扩大到9个层面；对单位实行分类考核，分窗口单位与非窗口单位，设置达标线，采用达标制加淘汰制。一系列的创新举措使综合考评得到逐步完善，综合考评正是在每年的逐步完善过程中变得更科学、更客观、更公正，更加有活力。同时，密切关注国内外理论与实践的动态，与专家建立长期、紧密的合作关系。
四是体制保障。杭州市考评办是单独设置的正局级常设机构，直接对市委、市政府和市考评委负责，具有较强的独立性与权威性。同时，市考评办拥有一支政治和业务素质都比较高的专职工作人员和兼职信息员队伍，并建立了吸纳各方面高层次人才的绩效评估专家库，从而使绩效管理工作逐步走向专业化。
二、杭州综合考评的基本内容
杭州综合考评是以科学发展观为统领，以“创一流业绩，让人民满意”为宗旨，从社会评价、目标考核、领导考评及创新创优（特色创新）四个维度（即“3+1”考评模式），对市直单位和区、县（市）实施的全方位、多维度、综合性考核评价。
1、市直单位综合考评
将参加考评的117家市直各部、委、办、局及市直有关单位，按照工作职能、性质的不同，分为综合考评单位（74家）和非综合考评单位（43家）两大类，设置不同考评内容、不同权重，统一考评。
市直单位综合考评总分为100分。其中综合考评单位社会评价占50分，主要是按比例随机抽取市民、企业、市党代表、市人大代表、市政协委员、专家学者等9个层面约1.5万名投票人员，对市直单位进行满意度评价；目标考核占45分，主要是对市直单位职能工作目标、领导班子和党风廉政建设等共性工作目标进行考核；领导考评占5分，由市四套班子领导和法、检两长对市直单位的总体工作实绩进行评价。非综合考评单位只设置目标考核和领导考评，其在社会评价中只征求意见。创新创优由市直各单位自愿申报，市考评办组织核验和专家绩效评估，作为综合考评加分项目。
2、区、县（市）综合考评
考评对象为所辖的13个区、县（市）。在考评内容与权重设置上，目标考核占65%的权重，包括发展指标和工作目标两部分。发展指标按经济建设、社会管理和公共服务、发展潜力三大类设置了34项指标；工作目标着重考核市委、市政府确定的年度重点工作任务、地区年度重大工作目标完成情况，以及领导班子、党风廉政建设、社会评价意见整改等情况。领导考评占5%的权重，由市四套领导班子成员和市法、检两长对区、县（市）领导班子的领导力、执行力、协作力、创新力和总体工作业绩进行综合评定。社会评价占30%的权重，主要由当地五个层面的代表对区、县（市）党委政府经济建设、社会管理、公共服务、依法行政和自身建设等方面的工作业绩和社会效果进行满意度测评。特色创新作为考评加分项目（分值设定5分），自愿申报，实行绩效评估。
三、杭州综合考评的特色与创新
杭州综合考评的鲜明特色，就是公民导向、注重绩效。通过多年实践和探索，形成了具有杭州特色的政府绩效管理模式。
1、确立了与民主执政、科学执政相适应的考评理念和导向。杭州综合考评以“创一流业绩、让人民满意”为宗旨，坚持“四个导向”:一是战略导向。在考评目标设定上，把市委、市政府提出的战略目标和重大决策作为区、县（市）和市直单位年度工作任务的重点，把战略目标的实现程度、推进力度作为衡量各地各单位工作的基本尺度；二是公民导向。以“让人民评判、让人民满意”为核心价值观，把解决群众关注的热点难点问题作为各地各单位工作的根本出发点和落脚点，把群众满意度作为检验各地各单位工作好坏的根本标准；三是职责导向。在综合考评中，重视各地各单位履行职责和完成目标的过程与结果，正确评价各地各单位的工作实绩，强化依法行政、依法管理，促进政府职能和机关作风转变；四是绩效导向。综合考评发挥其内在的发现、协调、改进功能，帮助各单位在日常工作中不断改进绩效，更好地引领各地各单位争创一流业绩、让人民满意，有力推动服务型、效能型政府建设，促进全市经济社会又好又快发展。
2、形成了稳定、开放的民主参与机制。杭州综合考评十年的发展逐步形成了一个政府主导的、覆盖全市的公民参与网络，有力地保障了公民的有序政治参与。从满意单位评选初期的4个层面6000余名参评代表到目前的9个层面15000余名参评代表，这些代表均从社会评价人员信息库中随机抽样而产生，具有广泛的代表性。他们对政府部门工作进行独立的评价，并提出各类意见和建议。杭州综合考评坚持社会公众的主体地位，建立健全了“评价-整改-反馈”的工作机制。评价、整改、反馈三个过程互为前提，往复循环，构成了一个政府绩效持续改进的工作机制。政府与人民之间这种经常的、制度化的、平等的互动，已成为市委市政府、政府各部门及各区、县（市）开展工作和权力运行的基本方式。
3、建立了运转高效的发现机制和绩效改进机制。一是综合考评具有强大的发现功能。综合考评充分运用资源优势，帮助各地各部门及时发现问题，查找差距，协同相关部门研究解决问题、改进绩效的办法，合力解决社会公众反映多年而又难以解决的突出问题和深层次矛盾。二是建立健全了社情民意信息的公开发布制度。2008年，市考评办建立起向社会公开发布年度社会评价意见报告制度，对当年度社会评价意见的主要内容和基本特点作出梳理分析，并提出对策建议，增强综合考评的透明度，促进社会评价意见的整改。三是强化了年度目标绩效改进工作机制。加强过程管理，建立目标管理绩效动态发布制度，以“绩效卡”的形式，及时上报目标完成进展情况及绩效改进信息。建立了“绩效信息库”，以《绩效改进通知书》形式向责任单位通报有关问题。开展年度工作目标抽查测评工作，形成专项测评报告。建立绩效信息员队伍，编制《社情民意与绩效信息》周刊。
4、建立了以体制机制融合、方法手段综合为鲜明特征的考评模式。一是整合原有的市目标办、满意办、效能办 “三办”职能，成立市考评办，创新了绩效管理的体制机制。成立杭州市绩效评估中心，专门从事政府绩效评估工作，打造高层次的中国地方政府绩效评估实证研究基地和信息交流平台。二是健全考评体系，增设领导考核，实现了考评主体的多元化，形成了“内外结合”的考评机制。整合组织考核（目标考核、领导考评）与社会评价，较好地解决了“自上而下”考评的信度缺失和“自下而上”评价的效度缺失问题，“内外结合”的考评机制实现了对单一考核结果的纠偏，保证了考评结果的客观公正。三是实行了“先评后考”，即先实施社会评价，后开始目标考核，将年度社会评价中征集到各类意见作为单位目标考核时的重要参考依据。
5、创新了一套注重绩效的考评方法。一是创新年度工作目标检查方式。确立以“发现存在问题，帮助查找差距，推动绩效改进，促进目标完成”为目的的抽查工作制度，形成常规检查与暗访、测评三种方式并用的检查工作机制。二是逐步扩大绩效评估的范围，积极探索第三方评估。对市直单位，将绩效评估逐步扩大到专项目标、职能目标及共性目标的考核；在区、县（市）综合考评中，增加二类目标中的一项作为绩效评估项目。选择公信力较高的专业中介机构，对部分专项目标或部门工作，开展第三方评估。四是尝试开展政策评估。利用政策的相关信息，对政策实施中的价值因素、事实因素、实施效果、社会影响等进行评估。目前已经对农贸市场改造、社区公共服务站建设、农产品溯源管理，外贸出口一条龙服务等政策，进行了绩效评估。五是采用“功效系数法”实施绩效评估。区、县（市）综合考评坚持“把握导向、分类指导”的原则，在发展指标中设置差别指标和差别权重采用功效系数法进行计算，较好地解决了地区差异性问题。
四、杭州综合考评的主要成效
杭州综合考评在十年的发展历程中，在价值导向上始终坚持以人民满意作为评价政府工作的出发点和归属点，在具体做法上始终着眼于实际工作的改进，为推进杭州建设一流政府发挥了积极作用。
1、杭州综合考评成为转变机关作风的“撒手锏”。通过“满意不满意”单位评选和综合考评，引导政府部门“眼睛向下”，更多地倾听百姓的声音，为民服务创新受到鼓励，先进得到表彰，有效地转变了机关作风，提升了机关效能，优化了发展软环境。人民群众对市直单位的平均满意度，连续多年保持在95%以上。
2、杭州综合考评成为破解民生问题的“指挥棒”。通过对社会评价意见的梳理、分析，2002年，杭州在全国率先提出了破解事关人民群众最关心、最直接、最现实的“七难问题”，形成了“破七难”工作机制；2007年以来，根据社会评价意见，将人民群众关注度较高的食品药品安全、生态环境保护、物价、安全生产监管等问题纳入“七难”，形成“7+X”的“破七难”新框架，实现了“破七难”的与时俱进。
3、杭州综合考评成为引领创新创优的“方向标”。通过在综合考评中设置创新创优加分项目，并实施绩效考核，鼓励市直单位和区、县（市）解放思想，开拓创新，积极探索新理念、新体制（机制）、新方法，着力解决本地本单位工作中遇到的突出矛盾和深层次问题。创新创优项目绩效考核已经成为市委、市政府推进政府创新的重要平台。
4、杭州综合考评成为促进科学发展的“助推器”。综合考评把市委、市政府的中心工作和重点工作作为各地各部门目标考核指标设置的重要依据，突出反映了市委、市政府战略导向，强化部门履行职责导向和提升服务的绩效导向。对市委、市政府的中长期发展战略和重大决策，认真进行细化，分解到年度内进行考评，确保了市委、市政府战略目标和中心工作、重点工作落到实处，有效地改善了政府服务和公共治理，优化了发展环境，促进了经济社会又好又快发展。
五、杭州综合考评的前景展望
杭州综合考评走过了十年的历程。一方面，要认真总结考评十年的成功经验，进一步增强做好综合考评工作的使命感和责任感；另一方面，也要面对新形势、新情况、新问题，坚持解放思想、实事求是，积极探索、勇于创新、敢于超越，进一步深化和完善综合考评。
深化完善综合考评需要坚持战略导向原则，正确处理当前和长远、显绩与潜绩的关系；需要坚持公民导向原则，正确处理内部考核与外部评价的关系；需要坚持绩效导向原则，正确处理结果管理与过程管理的关系；需要坚持创新导向原则，正确处理创新与继承的关系；需要坚持分类指导原则，正确处理共性和个性的关系；需要坚持资源整合原则，正确处理单项考评与综合运用的关系。
1、积极更新考评理念。综合考评要由注重排名和奖惩向以正向激励为主、强化考评导向和发现功能转变；综合考评要“公转”和“自转”相结合，既要围绕中心、服务大局，又要遵循考评的内在规律，注重绩效；要探索与考评对象建立积极的、开放的新型合作关系，在政府绩效管理中更多地扮演好组织者、发现者、推动者、协调者的角色。
2、改进和完善指标体系。根据稳定性和动态性相结合的原则，围绕当前中心工作，增设“转型升级”、“城乡一体化”等方面的考核指标内容；设置跟踪指标和关键绩效指标，注重考核指标的可持续性；处理好共性和个性的关系，增强考评的针对性和有效性。
3、不断强化绩效管理。加强目标考核的过程管理力度。开展目标管理要素考核，强化绩效信息的动态跟踪。完善社会评价办法，调整充实样本库，适度增加农村居民参评代表比例，变以横向评价为主为纵向评价和横向评价相结合；进一步增强综合考评的反馈功能。
4、加快“数字考评”建设。按照精细化管理的要求，建立资源共享、实时监控、定量考核、全程管理的“数字考评”系统。一是依托统一的电子政务网络实现综合考评与市直各单位业务管理系统的互联互通、信息共享。二是实现数字化动态跟踪管理，探索推行数字化“绩效卡”管理。三是强化考评网信息发布与交流功能，强化信息公开、公众参与、互动应用、网上处理能力建设。
5、加大资源整合力度。当前资源整合的力度和深度仍然不够，整合考评资源既要做“加法”，更要做“减法”，不仅在“内容”综合，在“形式”也要综合。要做好各类考核评比活动与综合考评的衔接，统一协调管理各类考核评比，规范考核行为，切实避免重复考核、多头考核的现象。
6、强化考评结果运用。进一步扩大综合考评的运用范围，将综合考评结果有机地与领导班子配备、干部的选拔使用、公务员考核等结合起来。研究设立“公共服务质量奖”，推动服务质量提升，鼓励政府服务创新。开展部门绩效预算评估，将目标制定、考评结果与财政预算结合起来，发挥综合考评在资源配置方面的作用。
7、推进综合考评法制化。借鉴国内外政府绩效管理法制化的先进经验，结合杭州实际和综合考评的实践，推进杭州综合考评的法制化建设。
《行政管理改革》杂志2010年第12期全文收入
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