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农村集体产权制度改革是一篇大文章。为什么要搞这件事呢？是因为经济社会发展到了这个阶段，要考虑新时期农民如何增收，集体经济如何发展的问题。用中央领导同志的话讲，无论是巩固基本经营制度，还是壮大集体经济、增加农民收入，都需要通过改革搞清楚集体资产，搞清楚权属关系，要盘活用好。 2016年底，中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》。力争用3年左右时间基本完成集体资产清产核资，5年左右时间基本完成经营性资产股份合作制改革。目前，农村集体产权制度改革试点，已由去年的100个增加到今年的300个。要深刻理解改革的重大意义，就要明白为什么要在农村进行集体产权制度改革，改革的范围和目的是什么？这项改革能给农民带来哪些收益？在政策实施中还面临哪些难点？针对这些问题，《经济》记者采访了农业农村部农村经济体制与经营管理司司长、清华大学中国农村研究院学术委员会委员张红宇。 改革重点是集体经营性资产 经济：40年来，我国农村围绕土地制度改革已连续实现多年的农业增产、农民增收，在这个基础上部署推进农村集体产权制度改革，您能介绍一下这次改革的实施背景和范围吗？ 张红宇 农村产权制度改革发展到今天，已经进入到深水区。农村集体资产包括三大类，一是资源性资产，主要是集体所有的耕地、森林、山岭、荒地、草地、滩涂等。全国农村集体土地总面积66.9亿亩，其中农用地55.3亿亩（包括耕地18.1亿亩）主要是农民的承包地，建设用地3.1亿亩；二是集体经营性资产，主要包括用于生产经营的厂房、农业基础设施、机器设备、工具器具、集体投资兴办的企业、无形资产等；三是非经营性资产，主要指一些涉及公共服务的公益设施，包括体育设施、学校、医务室、图书室等。 由于承包土地确权登记已经将集体耕地进行了“确权到户”，而集体非经营性资产属于公共服务设施，不产生经济效益，不涉及分红，重点是如何管好用好。因此，改革的重点是针对集体经营性资产。据农业农村部调查，我国农村集体资产总量规模庞大，目前账面资产总额3.1万亿元，村均555.4万元。其中东部地区资产总额2.36万亿元，占资产总额的76.1%，村均接近1000万元，部分富裕村集体经营性资产数以亿计。 厘清关系，盘活资产 经济：农村集体产权制度改革是继家庭承包责任制之后,农村生产关系的又一重大创新。您能谈谈为什么要开展这项改革吗？ 张红宇 农村集体产权制度改革是一篇大文章。为什么要搞这件事呢？是因为经济社会发展到了这个阶段，要考虑新时期农民如何增收，集体经济如何发展的问题。用中央领导同志的话讲，无论是巩固基本经营制度，还是壮大集体经济、增加农民收入，都需要通过改革搞清楚集体资产，搞清楚权属关系，要盘活用好。 首先是产权保护的需要。农村集体资产是农业农村发展的重要物质基础和动力来源。从正向看，要发展壮大集体经济，增强农业农村发展活力，迫切需要推进农村集体产权制度改革，管好用好集体资产，促进资产保值增值，形成归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制；从反面看，随着农村集体资产规模日益庞大，如果不尽早将其确权到户，就会存在流失或者被侵占的危险，这显然不利于农村社会经济的稳定和发展。但要认识到，无论怎么改，都不能把集体经济改弱了，改小了，改垮了，不能把农民的财产权利改虚了，改少了，改没了，防止重蹈上世纪90年代一些乡镇企业改制失败的覆辙。 二是实现全面建成小康社会的重要抓手。实现小康社会，农民富不富是重要的依据。改革农村集体产权制度，对于农民增收意义重大。从权利看，农民除享有家庭承包地带来的土地权利之外，还享有集体所有资产带来的财产权利和收益。从收入看，农民收入的四大构成中，现阶段财产性收入比例较少，仅为3%-4%，但增长的潜力和空间很大。一些地方的实践证明，通过推进农村集体产权制度改革，将集体资产确权到户，集体收益按股份或按份额分红，农民就能尝到甜头。比如先行改革的广东南海、上海闵行区，其在农民收入构成中，股份分红的财产性收入已经占到了农民可支配收入的20%左右。 三是巩固和完善农村基本经营制度的必然选择。目前，我国“统分结合”双层经营体制中，集体统一经营的功能发挥得还不够，模式和经验还不多，需要对其有效实现形式进行深入探索。当前推进的农村集体产权制度改革，则为探索集体经济有效实现形式提供了一种新路径。从以前的集体所有、集体统一经营，到现在的集体所有、股份合作经营，不仅是一种经营方式的转变，更是一种可以在更大范围推广的实现形式革新，是一项管长远、管根本、管全局的重大制度创新。可以说，农村集体产权制度改革真正体现了中国特色，是具有“四梁八柱”性质的重大改革，对于完善农村基本经营制度具有重要理论和现实意义。 四是促进农村和谐稳定，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，巩固党的领导，避免农村微腐败的重要基础。俗话说“手里没把米，鸡都唤不来”，发达地区农村收入高，有没有集体经济组织很重要，不发达地区没有集体经济肯定是不行的，全国三分之二是空壳村，从这个意义上讲，也需要深化改革，探索农民集体资产的占有、收益、抵押、担保、继承、退出六项权利。 稳步推进，成效明显 经济：农村集体产权制度改革在实施过程中是如何部署的？成效如何？各地有哪些创新形式？ 张红宇 改革的步骤一是，用3年左右时间基本完成清产核资。这是改革开放以来，全国统一部署的第二次农村集体资产清产核资，也是最全面、规模最大的一次清产核资。即把所有集体经济组织成员集体拥有的财产搞得明明白白，摸清家底。资源性资产清查有一定基础，重点是做好数据衔接，充分利用已有成果，减少和避免重复劳动。非经营性资产重点是明确归属，将政府拨款、减免税费形成的资产确权给成员集体，充分发挥公益性功能。经营性资产构成最复杂，要将实物与会计记录逐一核对，做到账实相符，逐步推进股份合作制改革，以股份形式量化到人。 步骤二是用5年左右时间基本完成经营性资产股份合作制改革。经营性资产股份合作制改革是当前农村集体产权制度改革的重点。对此，中央明确提出要由点及面、先易后难、不搞齐步走、不搞“一刀切”。概括讲就是两点要求，一个是区域要求，推进经营性资产股份合作制改革，主要在有经营性资产的村镇，特别是城中村、城郊村和经济发达村开展，从东部发达地区逐步向中西部地区延伸。另一个是路径要求，要通过试点的方式，由点及面，有序推进，逐步放大到全国范围。历史经验告诉我们，农村改革就是一个由点及面逐步放大的过程，是让老百姓逐渐接受的过程，也是趟水探路的过程。 抓住关键环节，改革不打折扣 经济：这样看来，集体经济有了新的内涵，但这项改革涉及农村集体经济利益，区域经济发展又不平衡，所面临的情况也比较复杂，在实践过程中，要抓住哪些关键环节？ 张红宇 一是成员身份确认。这是农村集体产权制度改革的重中之重，也是改革最为复杂的一项工作。相比土地承包到户的权利主体确认，这次改革的农村集体经济组织成员身份确认更是一个难题。从调研来看，需要开展经营性资产改革的地区，往往是经营性资产积累比较多的村镇，也恰恰是人员流动最频繁、户籍人口与常住人口最不一致的地区。为此，中央要求按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，做好成员身份确认工作，既要维护多数人的利益，又要照顾少数人的权利。 二是股权设置。从各地实践看，集体资产股权主要有成员股和集体股两种类型。根据调研了解，一些村干部希望改革后保留一块集体股，以解决可能存在的集体债务和公共支出；而多数群众希望改革不留尾巴，不再保留集体股，以免今后围绕这块蛋糕产生新的矛盾。因此，中央明确提出，股权设置要由集体成员民主讨论决定，但总的原则是以成员股为主。 三是股权管理。股权管理问题的核心在于，是实行随人口变动而调整股权的动态管理，还是实行不随人口变动调整股权的静态管理。从地方实践看，大部分完成改革的地区实行的是静态管理，也就是说，生不增、死不减、入不增、出不减。如广东南海提出了“确权到户、户内共享、社内流转、长久不变”的股权管理办法，明确今后新增人员只能分享户内股权，集体经济组织总股权数不随人员增减而变动。从制度设计看，各类集体资产的产权制度安排应当相互衔接，由于农民的土地承包关系要求保持长久不变，那么集体资产股权关系也应当实行长久不变。正是基于以上考虑，中央提倡实行不随人口增减变动而调整的股权管理方式，但具体是选择动态还是静态，要由集体成员民主决定。 四是股权流转。经营性资产的股份合作制改革，坚持成员集体所有，实行封闭型管理，是这次改革的典型特征。为了维护农村集体经济的社区性，防止外部资本侵占集体资产，中央明确了两点要求，即改革的范围严格限定在集体经济组织内部；股权的流转不能突破集体经济组织的范围。这两点要求是符合现阶段农村实际的，改革中一定要坚定不移地执行。 经济：从改革试点看，目前还存在哪些难点？下一步有什么计划？ 张红宇 目前看，大部分试点地区高度重视农村集体产权制度改革，推进试点工作扎实得力，进展顺利，但少部分试点地区改革进展缓慢。有的地方改革实施意见还没有印发，领导小组和联席会议制度还没有成立，个别地区试点程序不规范，宣传力度还需加强。从主观分析，一方面与领导重视程度有关，另一方面是改革触动既得利益，有些基层干部尤其是村两委干部不愿意改革，怕改革，有畏难情绪和自己的小算盘。客观上，是由于各地发展程度不同，开展改革的积极性和进展速度也不一致。此外，相关法律法规不完善，队伍力量不足，基层经管体系不健全，经费不足也是其中的原因。 来源：《经济》智库专栏 |
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