【前沿】先进城市存量工业用地可持续提升利用经验借鉴

健智 2018-06-07

展开全文

工业用地是产业发展的空间载体，对我国经济发展有着至关重要的作用。在经济增长目标的驱动下，各地方政府对于工业用地的供应几乎是“有求必应”，导致了我国存量工业用地存在投资强度低、开发强度低、圈地现象严重、土地闲置和低效利用等问题。针对这一系列的问题，2014年9月，国土资源部下发的《关于推进土地节约集约利用的指导意见》中提出了“逐步减少工业用地，制定工业用地等存量用地回购和转让政策，建立存量建设用地盘活利用激励机制”等要求，工业用地的存量挖潜成为产业结构调整、用地结构完善、城市可持续发展的重要手段。然而，受国家对工业用地使用的政策限制，存量工业的可持续提升与再利用面临种种困难。目前，部分国内城市已开始尝试通过出台各种地方性国土、产业、规划政策，为盘活存量工业用地提供重要支持，并取得了显著成效。针对成都市存量工业用地的状况，借鉴各地存量工业用地可持续提升利用的实践经验，可以为成都市存量工业用地的转型提供规划管理措施和政策参考，具有重要意义。

1 成都现状存量工业用地情况

目前成都市存量工业用地主要分布在全市21个集中发展区（图1）及区外零散工业用地内。各区存量工业用地现状利用情况各不相同，但可以看出，部分产业园区已表现出产业发展空间受限、土地利用效率低下等各种问题，其中以下三种情况最为突出。

图1 成都市工业集中发展区布局示意图

1.1中心城老工业区的存量用地

部分国内先进城市正经历从工业化到后工业化的转型，尤其是中心城区存在大量制造业的存量用地。由于传统工业具有高污染高能耗特征，在城市级差地租机制影响下，老工业区主要企业逐步向外搬迁，而原有的公共服务及基础设施建设又较为滞后，致使老工业区的物质形态和功能结构都不再适应城市的发展，逐渐沦为城市发展的衰退区。

例如成都东郊工业区，自上个世纪50年代到90年代初期，作为重要的国家电子工业、国防工业集中地，创造了成都工业的辉煌。但是，随着城市的发展，东郊工业区逐步衰退，主要企业倒闭或搬迁。2001年起，成都市政府通过保留部分工业遗存并转变功能的方式进行产业提升与园区更新，将原东郊工业区部分区域打造为文化创意产业园区，取得了显著成效。但仍有部分中心城工业园区面临着类似困境。

1.2 有产业转型升级需求的存量用地

在大部分工业园区建设过程中，虽然前期规划进行了相应的产业引导，但是由于种种原因，入园门槛较低，园内企业类别混乱，企业之间往往缺乏产业链关联。这类工业用地虽然已有一定的产业基础，但优势产业不突出，缺乏集群效应和产业链效应。随着园区发展，往往需要淘汰部分落后产业，因而产生了多样化的用地整理需求。

例如成都高新西区，自2003年因四川省“一号工程”（电子信息产业基地）建设需要，正式成立。在西区建设中汇聚了英特尔、德州仪器、联想、华为、富士康等一大批国际顶级电子信息企业。但是在当前产业转型的大背景下，高新西区也正面临产业转型用地需求大，已出让工业用地利用效率低，土地资源紧张的情况。2013年，高新区提出清理闲置土地，构建准入准出机制，强化土地供应产业导向等措施，推动“第三次创业”。其他早期建设的工业园区也面临着类似问题。

1.3 产业外部环境产生变化的存量用地

受制于国际金融危机和国内经济下滑的压力，部分工业外部需求放缓，而生产成本与人力成本却持续增长，使得产能和市场需求不匹配，导致部分存量工业用地闲置。

例如双流新能源产业园区，2008年成都市为抢占全球新能源产业发展先机，选择在双流西南航空港工业集中区内规划建设新能源产业园。最初阶段，随着新能源产业蓬勃发展，园区支撑了双流县连续多年蝉联新能源产业百强县榜首。但是近年来，因为光伏产业遭遇欧美“双反”，外部市场需求萎缩，全行业产能严重过剩，产业园内的部分光伏企业处于停产或半停产状态，园区用地大片闲置。

从上述成都市存量工业用地的现实问题可以看出，存量工业用地的提升利用需求迫切，需制定相应的国土、产业与规划政策，推动存量工业用地可持续提升利用。

2 国内先进城市提升利用存量工业用地的几种主要方法

2.1首钢老工业区更新：通过整体产业重构与功能调整实现更新

作为全国首批中心城老工业区搬迁改造试点之一，首钢老工业区在改造提升利用中积极探索产业功能重构、土地治理与开发、工业遗存保护利用等方式，为全国中心城区老工业区存量用地的可持续利用提供了示范。

2.1.1片区产业重构，制定负面清单

在产业定位方面，首钢老工业区推动原有产业转型重构，着力培育构建现代产业体系，打造新首钢产业综合服务区。园区内规划了总部经济区、工业主题园、综合服务中心区、文化创意产业园和综合配套区5大功能区，发展高端金属材料、高端装备制造等六大产业。

同时，新首钢按照全市禁止和限制产业目录，严格控制新增入驻企业类型，力图将园区打造成为国内首个国家循环经济示范园区。为了支持首钢工业区的顺利更新改造，新首钢综合服务区先后被认定为国家城区老工业区搬迁改造试点区、国家服务业综合改革试点区、国家可持续发展实验区和中关村自主创新示范区，获得了推动产业升级、功能转型的各种政策支持。

2.1.2工业用地性质转换

在土地供给制度上，新首钢按照新规划用途落实土地供应。原有以划拨或协议方式取得的工业用地，如果发展符合规划的服务业项目，在根据新的规划设计条件取得批准之后，可以直接采取协议出让方式进行土地供应。特别的，新规划用途经过行业相关主管部门认定为建设非盈利性城市基础设施的，可采取划拨方式供应土地。同时，根据北京市的用地分类标准，首钢老工业区范围内新规划用途为F类的混合用地^①，可采取灵活的供地方式。

在土地开发方式上，采取自主开发建设、产业定向开发和开发上市相结合的方式，加速推进首钢老工业区土地再次开发利用。因为土地政策以及历史遗留问题，北京市根据不同的权属状况分别对改造的条件作了差别化的规定。土地权属明晰能够确权的项目，可以按开发改造的时序，分批次、相对集中地办理协议出让手续。而对于没有国有土地使用权证，但土地权属明晰、无争议的土地，依照相关配套政策进行土地确权，报区政府同意后，区政府出具权属认定意见，办理立项等前期手续，国土部门核发国有土地使用权证。

2.1.3利用工业遗产，注入综合功能

新首钢的规划方案对具有历史、文化、艺术、技术价值的工业遗存予以保留，在规划区核心轴线区域形成了一条清晰的“工业遗产综合利用带”，相应对其两侧的用地功能和开发强度进行适当调整，引入工业主题公园、文化创意产业、行政办公、旅游休闲、总部经济等综合功能，形成功能复合的城市公共轴线。

2.2金桥开发区更新：完善基础配套设施，提升土地利用效率

上海金桥开发区通过优化提升制造业能级、大力发展生产性服务业来实现自身的产业转型升级：将老厂房改造成为符合研发设计和总部经济需求的办公楼，将传统工业资源转化为生产型服务业资源。在存量工业用地盘活的过程中，上海市也通过制度探索和创新，为金桥开发区的土地转型利用提供了政策通道。

2.2.1突破工业用地配套比例，完善配套服务

根据国家《工业项目建设用地控制指标》的规定，工业用地配套设施比例上限为7%。金桥开发区的配套设施比例已达7%，但明显表现出配套设施不足，不适应园区转型升级的要求。针对此情况，上海市于2010年10月出台《规划土地政策支持高新技术产业化，促进经济发展方式转变和产业结构调整若干意见》，允许高新技术产业园区内工业区配套功能比例适当突破7%的上限控制。因此，金桥开发区在不改变原工业用地性质的基础上，突破7%配套比例，修建职工公寓等配套设施，全部物业由金桥集团公司持有，只可租赁不可出售，完善了园区配套设施，提升了服务水平。

同样的，杭州市《关于加快推进工业园区提升改造的实施意见（试行）》规定园区在不改变用地性质的情况下，商务、生活配套设施和企业自备住房两项用地面积原则上不超过单个企业或整个园区工业用地面积的7%，确需超过的，可适当突破，但不得突破10%。

2.2.2土地用途不变，置换建筑功能

根据现行法律，工业用地的用途变更为经营性用地必须由政府对土地进行重新收储并以招拍挂的方式重新公开出让。按此流程进行土地性质变更成本高昂，创新孵化型产业和新兴产业难以承担。《上海市加快创意产业发展的指导意见》中明确规定“创意产业园区”可有一定比例商业配套，为创意产业的发展提供了政策支持。金桥开发区将原有用于生产的6、7层的通用厂房区变更为创意产业园区，在不改变土地用途的前提下，生产性质的工业厂房从功能上转变为创意产业性质的办公用房，避免了土地性质变更带来的招拍挂程序，加速园区产业转型升级。

类似政策有《浙江省人民政府关于加快“腾笼换鸟”促进经济转型升级的若干意见（试行）》，《意见》允许园区的企业利用存量土地和厂房发展信息服务、文化创意、研发设计等服务业，可保留其工业用途不变，经国土和规划部门批准后，按规定补缴土地收益金。

2.2.3 有条件地放宽容积率及密度限制

现有国家政策规定，提高土地容积率的企业需要按市场楼面地价补交土地出让金。这导致从开发强度上进行内涵挖潜的成本高昂，阻碍了企业进行强度挖潜增效的主动性和积极性。

上海市2010年10月发布的《规划土地政策支持高新技术产业化，促进经济发展方式转变和产业结构调整若干意见》允许高新技术产业园区建筑密度根据功能需要提高至50％～60％，容积率上限可至3.0，因此而增收的土地出让金，经批准后，可给予一定补贴。金桥开发区利用上述政策的支持，统一规划建设了一批3-7层的标准厂房，并与有条件的用地企业协商，鼓励其在原有厂房上进行加层或扩建，提高建筑容积率。

还有不少城市通过实行财政补贴或是免收增量地价的方式鼓励企业提高用地强度。如南京市和太仓市政府出台的推进存量土地盘活的文件中，都鼓励企业利用自有的存量工业用地，通过改建、扩建等方式建设厂房，提高容积率，并且不补缴土地出让价款。

2.2.4 灵活土地出让程序，盘活闲置土地

《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》文件明确要求“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让”，此政策对土地在企业间横向流转行为进行了严格制约，园区公司之间的土地流转需求无法实施。针对这一问题，浦东新区出台了《浦东新区实施闲置土地处置办法细则》，规定属于陆家嘴金融贸易区、金桥出口加工区等区域内转让后闲置的土地，可以经原转让双方协商同意，由原转让方回购土地使用权。

该政策还规定，闲置土地公司可对其已使用土地和剩余土地进行分割，并由园区管理平台公司回购剩余土地的使用权，并经手管理平台公司转让至另一家有用地需求的公司，且被转让地块的价格由两家公司洽谈确定。此操作方式利用“闲置土地管理处置”的地区性法规避开土地招拍挂的环节，间接实现了二级市场的“土地流转交易”。

土地二级市场的充分发展可以有效的降低园区内闲置土地的交易成本，相对市场公开的招拍挂是一种更有效的制度。相似的，南京市的政策规定供地企业取得开发区的书面同意后，工业用地转让可不受合同约定的转让条件约束。浙江松阳在工业用地再开发中对国家禁令大胆突破，采用了“工业用地分割盘活”的创新方式，支持对闲置部分土地进行协调，给予一定补偿并收回土地加以盘活，实现重新利用。

2.3漕河泾开发区：创新土地流转模式，实现闲置土地再利用

漕河泾开发区是较为典型的上海老工业区，在多年的产业更新过程后，目前由漕河泾新兴技术开发区发展总公司进行公司化管理。开发区总公司充分依托现有工业用地、工业厂房，通过不同的土地收储政策实现既有用地的流转和二次开发，盘活了老工业区闲置用地，实现了产业升级。

2.3.1 以谈判的方式回收未开发土地

此类型的土地往往是由划拨方式取得的，入驻的企业占有大面积土地但并未全部开发。在园区可供土地日益减少的情况下，漕河泾开发总公司通过谈判回收闲置土地，并提供给其他企业。在此过程中，原公司也分享到了部分土地增值收益。

2.3.2 以回购或拍卖方式回收已出让土地

如果企业经营不善需要退出，这些企业的厂房就需要被收回并进行重新招商。但是退出企业可能不通过开发总公司而擅自转让厂房，转让的企业又可能无法达到“环评”要求或不符合园区产业导向，因此园区对于这种情况进行了严格控制。

一是通过园区的统计中心对区内企业每年的产值、税收等情况进行摸底，一旦发现企业效益不好就进行密切关注；二是和房地产交易中心随时保持联系，一旦企业进行房地产转让就可以尽早介入。对于有转让意向的企业，园区开发总公司由于没有行政权，因而大都通过回购或拍卖的方式收回土地和厂房，开发总公司整修后再次提供给其他企业，提高园区的土地利用效率。

2.3.3 合作经营或购买股权，进行二次开发

由于一些需要进行土地再开发的企业盘子过大，总公司没有实力全部回购土地和厂房，因此就通过购买股权或者合作经营的方式来进行土地的二次利用。这种情况下一般先由开发总公司暂时垫付部分资金，然后将土地按规划进行二次开发，并在建成出售后回收垫付的款项，实现该片土地的转型升级利用。

3 成都存量工业用地可持续提升利用的路径建议

目前，成都正处于新型工业化和新型城镇化转型发展的关键阶段，存量工业用地的可持续利用尤为迫切。文章在总结全国各地实践经验的基础上，提出以下建议：

3.1完善城市服务功能，加大工业遗产保护力度

针对城区老工业区，通过规划政策和土地政策引导传统制造加工业向清洁工业、高科技产业、生产服务业转型，通过产业置换、非生产功能置换等方式促进原产业向技术密集型和知识密集型产业转型。同时，从满足人的需求和现代城市功能出发，完善居住、文化、商业、休闲、娱乐、科教、研发等现代服务功能。完善城市服务功能时，应充分挖掘老工业区的文化价值，加大工业遗产保护力度，探索“旧瓶装新酒”的创新型再利用。

3.2制度创新，工业用地灵活转性

针对亟待进行内部产业提升与转型的工业园区，应当突破传统的规划与国土既有政策，进行制度创新，统筹制定工业用地性质变更为研发用地、生产性服务业用地的相关支持政策，充分结合市场需求，完善工业用地转性的弹性管理方式，促进产业转型升级。

3.3市场运作，产权转让收益共享

空置和低效利用的土地可由园区管委会或园区开发主体实施回购。收回补偿方式可由双方协商，可考虑土地重新出让所得收益的一部分用于补偿和支持原企业的生产和经营，以鼓励和引导企业将存量变增量。如果回购的土地改变用途，并通过招拍挂方式实施公开转让，土地出让收益可以与原土地使用权人按一定比例共享。

3.4 空间挖潜，实现开发强度提升

充分利用原有土地，提高开发强度。在传统容积率控上限的同时，通过控制最低容积率确保工业用地使用效率。在满足城市建设、采光、消防、环保等要求并符合环境及交通承载力的前提下，适当降低工业用地的绿地率，鼓励适度提高开发强度，适当放宽容积率、建筑高度、建筑密度等规定上限，且在规定容积率下不补交土地出让金，以提高土地使用效率。

注释：

^①按照北京市城乡规划用地分类标准，F大类为混合用地，其中F1为住宅混合共建用地，F2为公建混合住宅用地，F3位其他类多功能用地。