美军推动武器装备发展的主要做法

来源：蓝海星  作者：孙兴村

二战后，美国维持了规模、性能均领先世界的国防力量，率先发展出精确制导炸弹、隐身飞机、核动力、天基侦察系统等武器装备。美国武器装备的发展不仅受益于其雄厚的经济实力和强大的工业基础，也得益于其通过长期探索和实践建立的一套国防科技和武器装备管理制度，相关做法值得我们借鉴。

一、长期高强度投入是美军武器装备发展的不竭动力

美军武器装备投入包括研发费和采购费，这两方面的长期高强度投入是美军武器装备持续发展的不竭动力。21世纪以来，美军武器装备研发费和采购费随反恐战争的进行不断走高，2008财年两者之和达到2441亿美元峰值，占国防预算的比例超过40%；此后受金融危机和财政减赤影响，采购费和研发费接连下跌，2014财年仅为1642亿美元，较2008财年削减近三分之一；2016财年之后，尤其是特朗普政府上台提出“重振美国军力”计划后，武器装备研发费和采购费才恢复快速增长。

图1  2000年以来美国国防研发和采购预算走势

美国是世界上武器装备投入最多的国家，甚至超出绝大多数国家的军费总额。以2015年为例，美国武器装备投入是欧盟27国的四倍，是世界第三大军事支出国沙特阿拉伯军费的两倍。美国也是武器装备投入占军费比例最高的国家，本世纪以来始终保持在30%左右，而欧盟还不足20%。美国特别重视武器装备研发投入，而不是大量采购现有的武器装备，其采购费与研发费的比例在1.5～2.0之间，而欧盟在3.0～4.0之间，如图2所示；研发费在历次国防预算削减中也会得到特别照顾，削减幅度小于采购费，例如在2008～2014财年的预算削减中，年度采购费降幅近40%，而研发费仅20%。

图2  2006～2016年美国和欧盟武器装备采购费与研发费的比例

美国武器装备研发费占联邦政府总研发投入的比例超过50%，投向基础科技、新装备研制、现有装备升级和研发管理保障四类活动。世界上任何国家或联盟组织的装备研发费都无法与美国相提并论，据欧洲防务局统计，2011年美国装备研发费接近欧盟成员国总和的7倍；美国和欧盟国防研发开支占国防总开支的比重分别是10.7%和4%，美国是欧盟的两倍以上。

图3  美国装备研发投入情况（单位：亿美元）

基础科技投入是维持美军技术领先优势的关键。正如美国防部反复强调的：“今天享有的技术优势和军事实力来源于过去几十年的基础科技投入，未来国家安全离不开强大的基础科技”。基础科技包括基础研究、应用研究和先期技术开发，目的是不断储备知识与技术，发现科学与技术的创新性应用和新兴科学与技术所蕴含的军事潜力，重点面向的是未来军事能力。基础科技投入约占装备研发费的20%，占国防部总预算的2%，近年来维持在130亿美元左右，是欧盟各成员国之和的4倍。

图4  美欧国防研发开支比较（单位：十亿欧元，2011年币值，1欧元=1.3920美元）

二、完善的国防装备采办制度促进了武器装备的良性发展

美国建立了世界上最庞大的采办队伍和最完善的采办管理程序，其采办法律法规、指南手册对国防采办各个环节都做了详细规定，使采办人员在工作时权责明晰，促进了武器装备的良性发展。

对庞大的采办队伍进行专业化管理。美国国防装备采办队伍超过15万人，按专业可分为14个领域，包括系统工程、合同签订、全寿期管理、项目管理、生产/质量与制造、试验鉴定、商务、设施工程、信息技术、审计、现货采购、科技管理、资产管理及其他，其中商务人员又细分为成本估算和财务管理两类。这些人员按照采办项目类型和进展情况，参与采办不同环节和事项的管理，确保“专业的人做专业的事，专业的人管专业的事”。

建立“规划、计划、预算和执行”系统管理国防经费。美国国防部通过“规划、计划、预算和执行”系统实现对军费的管理，在预算每个环节都体现出制度化和规范化的特点。规划阶段，国防部和各军种综合国家安全目标和资源制定战略规划，重点评估重大项目的效能和成本，美军滚动制定的《30年造舰计划》、《30年造机计划》等长期规划可作为该阶段的输入；计划阶段，各部门结合现有资源提出符合战略规划的装备发展需求和项目计划建议，参联会负责评估审查，并由国防部长签署最终计划；预算阶段，国防部预算委员会对各部门提交的预算进行评估和调整，形成预算书提交给总统，由总统提交国会审批、授权和拨款；执行阶段，国防部审计和分析部门每季度都对采办项目进行审查，监督项目进展情况，适时调整项目和预算。

建立层级分明、决策有序的国防采办管理系统。《1986年戈德华特-尼克尔斯法》设一名负责采办的副部长兼国防采办执行官，自上而下建立了由国防采办执行官、各军种采办执行官、项目执行官和项目经理组成的采办管理系统，这一管理体系延续至今。2018年2月，美国防部新设负责采办与保障的副部长，履行国防采办执行官的职能。按照装备采办项目的类别、规模和决策事项，美国赋予管理系统各层级以一定决策权，确保更高级别官员做出重要事项的决策。

建立联合能力集成与开发系统管理武器装备需求。联合能力集成与开发系统是美国防部开发的一种基于能力的需求分析制度，由顶层战略指导开发联合作战概念，并开展自顶向下的能力需求分析，通过权衡各政府部门、工业界和学术机构专家意见，确认对现有能力的提高和新能力的开发，推动非装备改革和装备采办。在武器装备需求论证方面，该系统明确了自顶向下、基于能力的需求生成方法论，将武器装备置于联合作战的大背景下，兼顾考虑联合作战全过程和条令、组织、训练、装备、领导与教育、人员和设施等各个因素，最终向联合部队交付有用、可用、可负担的能力。

三、庞大的国防科研“国家队”确保武器装备发展持续的生命力

美国国防科研力量包括政府研究机构、企业、大学及其附属机构等，其中企业主要从事装备技术开发，大学偏重基础研究，政府研究机构侧重基础科研与试验验证。政府力量的主体是国防部、能源部和国家航空航天局下属的94个国防实验室和研发中心，其中国防部科研力量主要是海军部、陆军部和空军部下属的66个实验室，共约6.7万人，包括4万多名科学家和工程师。

这些国防科研“国家队”汇聚和培养世界一流人才，运营一大批世界先进的科研设施，围绕近中期国防需求和未来10～20年甚至更长远的发展需求，设定研究方向和重点，除自身开展相关研究外，还凝聚学术界、工业界和盟友的力量开展研究。这些机构引领了美国国防科技乃至世界军事技术的发展，产出一大批具有划时代意义的革命性成果，如陆军研究实验室共产生了14位诺贝尔奖获得者，能源部研究机构2008年以来产生了8位诺贝尔奖获得者。

美国国防部的实验室具有独立法人地位，人员规模相当于我国大中型国防科研院所，具有几个显著特点。一是服务国家战略目标，创建之初就具有明确的国家战略目的，始终以满足国家战略需求、保护国家安全为己任，主要承担与国家战略和国家安全密切相关的，企业和大学不愿或无力承担的大规模、高风险、周期长、多学科交叉的重大基础研究和战略高技术研究，部分实验室还从事试验鉴定、技术监督和标准制定、科研项目和科研设施管理任务。二是政府强力管控，定位、战略目标和使命任务均由政府确定，不走市场化道路，不参与国防科研任务的市场竞争，经费基本全部来自政府预算拨款，设施设备由政府投资建设，产权归政府所有，管控模式分为政府拥有、政府运营（简称GOGO），以及政府拥有、委托代管模式（简称GOCO）两类。三是体系布局不断优化。从专业布局上看，覆盖了美国国防部确定的20大类军事关键技术领域；从行业布局上看，覆盖了核、航天、航空、船舶、兵器、电子、生化和军事医学等领域；从技术链条上看，覆盖了基础研究、应用研究、技术开发、试验与鉴定等完整研发流程。而且随着军事战略需求变化和技术发展情况，不断通过实验室的合并重组、新建退出来优化实验室体系。