土地利用转型与乡村振兴

摘 要：研究目的:论述土地利用转型与乡村振兴的关系。研究方法:理论分析及文献研究法。研究结果:论述了土地利用转型的概念内涵, 探讨了土地利用转型与乡村振兴二者之间的相互关系, 以及实现乡村振兴的土地利用转型路径。研究结论:不同的经济社会发展阶段, 对应于不同的区域土地利用形态和土地利用转型阶段, 由此必然带来特定的土地利用转型过程;乡村重构是实施推进乡村振兴战略的重要手段, 也是关联土地利用转型和乡村振兴的纽带, 依托土地利用转型与乡村重构实现乡村振兴是一项系统工程;乡村社会经济重构过程中生产要素的流动以及行为主体的响应必然带来地域空间结构和土地利用形态的变化, 土地利用形态的转变反过来又作用于乡村重构与乡村振兴的实践;实现乡村振兴的土地利用转型路径主要包括重构乡村生产空间实现产业振兴, 重构乡村生态空间实现生态振兴, 重构乡村生活空间实现组织和文化振兴。

国际著名地理学家段义孚认为:土地利用是社会的一面镜子[1]。乡村发展进程中暴露出来的形形色色的社会经济问题均可在土地利用上得以反映, 也可通过管控土地利用转型得以缓解。本文在土地利用转型已有理论研究成果基础上, 探讨土地利用转型与乡村振兴的相互关系, 阐释实现乡村振兴的土地利用转型路径, 以拓展土地资源管理学和乡村地理学的研究领域。

1 土地利用转型

土地利用转型这一概念最初引入中国时是指与经济社会发展阶段的转型相对应的土地利用形态在时序上的变化[2], 其中的土地利用形态指某一区域在特定时期内由主要土地利用类型构成的结构[3-4]。随后, 土地利用形态的概念被进一步拓展为单一土地利用类型在高一级类型中所占的份额[5]。随着研究的不断深入, 土地利用形态的内涵不断丰富, 包含显性形态和隐性形态两种形式:显性形态指一个区域在特定时期内由主要土地利用类型构成的结构, 具有数量和空间结构两重属性;隐性形态指依附于显性形态且需通过分析、化验、检测和调查才能获得的土地利用形态, 具有质量、产权、经营方式、投入、产出和功能等多重属性[6]。土地利用转型即指在经济社会变化和革新的驱动下, 一段时期内与经济和社会发展阶段转型相对应的区域土地利用由一种形态 (含显性形态和隐性形态) 转变为另一种形态的过程 (图1) 。区域土地利用转型的实质是代表不同部门利益的土地利用类型在空间上发生冲突, 并在时间上通过形态的转变缓解这些冲突的过程, 该过程包含土地利用形态的长期性和趋势性的变化。单种土地用途转换不能称之为土地利用转型, 只有将其置于区域土地利用结构和功能层面考究其形态的变化才能称之为土地利用转型[7]。

自土地利用转型这一研究方向引入中国以来[2-4], 基于中国社会经济特点的土地利用转型相关研究成果大量涌现, 主要涉及土地利用转型的理论与假说[5,8-9]、研究框架[10-11]、动力机制[12-13]和资源环境效应[14-20], 土地利用转型与城乡发展的关系[21-22], 土地利用的隐性形态[11,23-24], 以及某种土地利用类型和区域土地利用的转型[25-28];部分涉及耕地[29-31]和农村宅基地利用转型[32-35]、土地利用转型的机制探测[36-37]、生态环境[38-39]和社会效应[40-41]等方面的研究成果在颇具影响的国际期刊上发表。随着中国土地利用转型研究的国际影响力日趋扩大, 土地利用研究领域的国际权威学术期刊Land Use Policy在2014年第40卷出版的“中国土地利用政策”专刊中专门设置了“土地利用转型”研究专栏[42]。2011年, “土地利用转型”被列为国家自然科学基金委员会地球科学一处人文地理学科中“乡村土地利用与配置”研究方向的关键词之一;2002—2017年, 国家自然科学基金委员会资助了以“土地利用转型”为主题的重点基金项目1项、面上项目27项;2015年, 原国土资源部启动了公益性行业科研专项项目“长江中游经济带土地利用转型管控技术与政策创新”;截止到2018年6月20日, 在中国知网 (CNKI) 和中国科学院文献情报中心学位论文数据库中, 以“土地利用”及“转型”为“主题”或“关键词”, 共检索到80多篇关于“土地利用转型”的博硕士学位论文。由此可见, “土地利用转型”已成为当今学术界和国家行政管理部门均十分关注的重要课题[7]。

图1 土地利用转型的概念模式Fig.1 A conceptualization of the model of land use transition

注:依据文献[6]绘制, 有删改。

2 乡村重构:土地利用转型和乡村振兴的关联纽带

城镇化和工业化的推进引发了乡村产业结构的变化和人口、资金与土地等乡村发展关键要素的转移, 乡村地域的功能随之发生变化, 农业与乡村传统发展要素 (人口、土地、资金等) 和功能的变化及经济全球化和国际竞争等新因素的介入, 使得中国乡村发展步入转型升级与重构的新阶段。乡村重构即为适应乡村内部要素和外部调控的变化, 行为主体通过优化配置和有效管理影响乡村发展的物质和非物质要素, 重构乡村社会经济形态和优化地域空间格局, 以实现乡村地域系统内部结构优化、功能提升以及城乡地域系统之间结构协调、功能互补的过程[43-44]。乡村重构的实现路径包括空间重构、经济重构和社会重构三个维度:乡村空间重构强调建立统筹城乡的镇村空间体系, 在此基础上按照空间相对集中和资源优化配置的原则, 重构村落内部生产、生活、生态空间格局;以产业培育为核心的经济重构是乡村重构中最为活跃的部分, 可通过推进农业适度规模经营改造活化乡村传统产业, 利用乡村地域的多功能价值和现代技术手段发展培育乡村经济新业态;乡村社会重构需重点关注乡村社会组织治理体系建设、农村多元化组织结构体系的形成、特色乡村文化景观的保护等[44]。

为适应城镇化进程中人口、土地等乡村发展要素变化及其对可持续发展带来的一系列挑战, 2017年, 中国共产党十九大报告中明确提出“加快推进农业农村现代化”“深化农村土地制度改革”“发展多种形式的适度规模经营”“促进农村一二三产业融合发展”等实现乡村振兴的若干措施和手段。乡村振兴的关键在于通过经济、政治及文化建设等手段激发内部动力和吸纳外部资源来重新组合、优化配置和高效利用乡村人口、土地和产业等发展要素, 从而激发乡村活力、优化要素结构、提升地域功能、重塑乡村形态, 实现乡村地域经济、社会及生态的全面复兴和城乡融合的新格局。基于中共十九大提出的乡村振兴战略的科学内涵[45], 不难发现乡村重构是实施推进乡村振兴战略的重要手段[46]。人口、土地和产业等乡村发展要素的全面激活是培育发展动能、解决“三农”问题的关键, 乡村重构与乡村振兴的出发点在于调整关键发展要素的演进方向, 形成各要素间耦合协调的发展格局, 促进乡村的多维度复兴[45,47]。

土地利用转型任何时候都发生在自然系统、经济系统及管理 (体制) 系统这三重相互关联、共同作用的框架之内[7]。国家或区域土地利用形态往往随着某个国家或区域所处的经济和社会发展阶段的变化而变化。乡村重构的实质是为应对现阶段城乡发展要素的变化, 各级政府、乡贤精英、工商企业、普通农户以及乡村自治组织体系等多元行为主体通过干预人口、土地、产业等乡村发展关键要素重构乡村社会经济形态和地域空间格局的过程。土地是人类社会经济活动的空间载体。一方面, 乡村社会经济重构过程中生产要素的流动以及行为主体的响应必然带来地域生产、生活、生态空间结构和土地利用形态的变化。例如, 土地利用主体通过运用地租、地价等经济手段调整土地利用结构, 控制耕地非农化的速度, 干预土地利用显性形态的变化[7];生产、生活空间重构中通过实施土地整治、村镇规划等工程技术手段, 并出台推动闲置废弃宅基地盘活再利用和农用地承包经营权流转的相关政策制度, 促进土地利用显性形态和隐性形态的转型。另一方面, 土地利用形态的转变反过来又直接或间接作用于乡村重构的实践, 在乡村振兴中发挥至关重要的作用, 如通过整治低效利用土地推进土地流转, 为现代农业和非农产业发展提供空间场所, 为人居环境的提升、基础设施的完善和公共服务的高效配置创造必要条件[48-49], 并通过产业发展对乡村人口的非农化、乡村自我发展能力的提升等施加重要影响 (图2) 。

图2 土地利用转型、乡村振兴与乡村重构的关联Fig.2 The relationship among land use transition, rural vitalization and rural restructuring

3 实现乡村振兴的土地利用转型路径

按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的实施乡村振兴战略的总体要求, 以乡村重构为纽带, 通过管控土地利用转型实现乡村振兴的路径主要体现在重构乡村生产空间实现产业振兴、重构乡村生态空间实现生态振兴、重构乡村生活空间实现组织和文化振兴三个方面。

3.1 重构乡村生产空间实现产业振兴

作为乡村产业发展的空间场所, 乡村生产空间的重构是乡村产业经济系统振兴的必由之路[43]。乡村生产空间重构进程中, 应加快实现农业产业化与现代化以及工业的园区化, 通过编制和实施城乡一体化空间布局规划, 将对农产品依赖性强、劳动密集型的产业适当集中布局在农村地区;将技术密集型、资金密集型的高端产业布局在城镇地区, 实现城乡地域系统之间结构协调、功能互补[43,47]。具体操作过程中, 通过土地综合整治改变土地利用显性形态:通过开展农用地整治, 大规模建设高标准集中连片的基本农田, 便于实现农业的规模经营, 并建立相应的农业生产基地;通过开展工矿用地整治, 使乡村工业向工业园区集中, 乡村服务业走集聚化之路, 向商贸区集中;工业园区和商贸区应集中布局在区位条件优越、交通和通讯等基础设施完善的地区, 农业生产适当远离城镇和中心村建设区, 以防止优质耕地被非农占用[47]。在优化重构集约高效的乡村生产空间基础上, 通过创新农村产业经营管理方式, 改造活化乡村传统产业, 积极培育乡村经济新业态等乡村经济重构措施, 最终形成确保农业综合生产能力稳步提升和农村一、二、三产业融合发展的乡村土地利用形态格局。

3.2 重构乡村生态空间实现生态振兴

乡村生态空间重构强调遵循自然生态规律和景观生态学原理, 在大尺度上重视生态网络和绿色基础设施建设, 在小尺度上提高生境质量和景观多样性, 提高土地生产力、生态景观服务能力和碳汇能力, 以从不同尺度维护和修复自然生态过程和生物链, 构建良好的乡村生态空间格局, 提高乡村生态系统的弹性和生态服务功能, 使乡村作为城乡发展重要的绿色空间和生态屏障[47]。具体操作过程中, 通过管控土地利用隐性形态, 控制土地污染源, 降低农业生产化肥、农药施用量, 逐步实现清洁化、绿色化、无公害生产;通过土地综合整治改变土地利用显性形态, 建立生态 (沟、渠、河、塘、库等) 拦截系统, 吸纳净化面源污染物, 结合工矿用地整治强化污染物综合治理工程, 确保农村生态环境质量安全, 即形成减源、截流、治理体系, 着力完善农村生态系统廊道, 保护物种栖息环境, 保持生物资源的多样性[50]。

3.3 重构乡村生活空间实现组织和文化振兴

通过有效的规划调控, 在推进城镇化的前提下, 合理规划整合农村聚落, 推进农村人口适度集中居住。在此基础上, 合理配置农村基础设施, 切实提高乡村人居环境质量, 形成有利于城乡协调互动的乡村生活空间。中国农村居民点用地“散、乱、空”的布局状况决定了“空心村”整治成为管控土地利用转型重构乡村生活空间的关键[47,51], 核心是推进农村组织整合, 建立统筹城乡的镇村空间体系, 这也是实现生态宜居和治理有效的乡村振兴目标的必要条件。生活空间重构过程中, 应注重加强乡村地域系统在空间上、功能上的有效衔接和相互支撑, 尤其应基于中心镇、重点镇在城乡地域系统能量传输链条上的节点作用, 以强化特色产业培育、完善公共服务设施、增强综合服务功能为核心加快推进中心镇、重点镇建设。同时, 还应注重保护特色乡村文化景观、提升乡村文化功能, 鼓励特色聚落在传统风貌保护基础上, 挖掘地方文化基因[52], 发展旅游服务、文化创意等特色产业, 寻求传统文化保护的经济驱动力, 实现产业发展与特色文化保护和复兴的良性互动[43], 这也是乡村社会重构和文化振兴的重要内容。通过乡村生活空间重构, 最终形成服务于宜居、文明和治理有效的乡村振兴目标的土地利用形态格局。

4 结论与建议

不同的经济社会发展阶段, 对应着不同的区域土地利用形态和土地利用转型阶段, 由此必然带来特定的土地利用转型过程。乡村重构是实施推进乡村振兴战略的重要手段, 也是关联土地利用转型和乡村振兴的纽带。人口—土地—产业紧密相连, 经济—空间—社会相互交织, 依托土地利用转型与乡村重构实现乡村振兴是一项系统工程, 乡村重构与振兴的实践直接或间接地涉及到土地、金融、社保等一系列资源配置制度和宏观政策环境的匹配和安排[44]。乡村振兴过程中土地利用主体通过经济杠杆、工程技术和政策制度等空间重构手段调整土地资源配置, 优化土地利用形态;土地利用形态的转变反过来又作用于乡村重构与乡村振兴的实践。实现乡村振兴的土地利用转型路径主要包括重构乡村生产空间实现产业振兴、重构乡村生态空间实现生态振兴、重构乡村生活空间实现组织和文化振兴。

城镇化进程中乡村劳动力要素的变化、土地经济价值的主导、现有制度和政策体系的影响, 共同驱动中国土地利用的显性形态和隐性形态发生重大变化。为应对经济社会发展转型背景下土地利用形态变化出现的新形势、新问题, 决策部门亟须综合运用经济、法律和工程技术等多种手段, 适时调整土地资源管理相关措施。土地管理法规政策和制度的制定, 应充分考虑实施乡村振兴目标区域所处的土地利用转型阶段, 既要充分了解该区域目前所处的土地利用转型阶段, 又要瞄准随着社会经济发展转型其即将步入的土地利用转型阶段, 以增强土地资源管理决策的科学性。土地利用隐性形态及其变化应当成为今后通过管控土地利用转型实现乡村振兴关注的焦点。产业兴旺是乡村振兴的首要目标, 而土地资源的盘活与乡村产业的衔接对于乡村经济的可持续发展与资源的高效利用具有重要意义, 亟需通过管控土地利用隐性形态的变化来创新土地管理政策法规及制度, 探索土地利用转型与多功能农业相结合助推乡村振兴的新模式。