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论我国食品安全决策机制的完善 任端平 （国家市场监督管理总局工作人员） 文章通过梳理20年来法律法规修订和食品安全机构改革的过程，来分析食品安全决策机制。 一、食品安全决策机制的现状 食品安全法律修订的范畴包括食品安全问题治理的目的、制度方法、机构编制、财政保障、上下级政府事权划分等内容，通俗地说包括“事权、人权和财权”。在立法的时候不统筹考虑机构编制问题、财政支持问题的后果就是决策权不完整，问题的研究分析不透彻，导致无法划分上下级政府及监管部门事权，容易出现立法中安排的事权无相应的机构人员、财政支持保证，出现解决问题的手段与目的联系不够密切、各行其是甚至出现手段制约目的的现象。二十年的改革历程显示，如果将体制改革融入法律修订之中，改革过程就比较顺利，发挥的作用也就会比较理想。反之，如果不在法律修订中统筹考虑机构改革，就会出现比较多的协调、牵涉、制约等问题。 二、食品安全决策机制存在问题的原因分析 在我国，大多数时候并不通过法律修订而调整监管机构，致使出现诸多问题，究其原因，主要体现为以下三个方面： （一）法律修订与机构改革相互制约。 根据《行政法规制定程序条例》起草行政法规，涉及部门职责分工、财政支持政策的，起草部门应当征得机构编制、财政等相关部门同意。这在客观上使得立法、机构改革、财政支持问题相互牵涉，影响决策的科学性和实施效果。 （二）参与决策主体的站位和决策能力还需提升 由于部门职责所在，有的存在有的部门站位不高，存在主导自己改革、自己给自己设定职责的情形，出现扩大部门权限、规避部门职责风险，强化监管诉求、对监管对象诉求考虑不足，强化国家层面诉求、忽视基层监管执法诉求的现象，存在自我否定、自我更新、自我监督、自我约束不足的现象，形成一定的思维定势，导致一些矛盾得不到及时解决。 （三）决策方式与机制不够完善 食品安全法律法规修订和机构改革主要有三种决策方式和机制：一是协调一致方式。对于涉及多个部门职责的问题，法制机构和编制部门往往要求两个部门协调。通常协调一致的，写入条文之中。而启动协调程序，直到同意职责调整，往往需要相关部门主管处室、司局以及部门负责人同意，有的甚至需要更高层领导同意这导致在食品安全立法和机构改中，在没有主导机构的强力统筹协调下，两个部门之间能够达成职责调整不容易达成。二是首长决策方式。在食品安全法律修订和“三定”修订草案起草过程中，涉及重大事项往往需要通过层级报告制报请领导裁决，这符合首长负责制要求。在食品安全法律修订和机构改革过程中，部门职责调整往往涉及两个部门的职责，在两个部门不能达成共识的情况下，就需要报请更高层裁决。三是民主表决方式。在法律修订和机构改革程序中，公开的民主辩论程序，有助于汇集和解决实践中的矛盾、问题，有助于找到更科学的解决方法和措施，有助于消除决策的不足。如果缺乏适当的辩论、质证和公开，就会出现法律逻辑不严密或者与过罚相当基本原则存在出入的条款。 三、完善食品安全决策机制的建议 （一）建立立法统筹重大决策的制度 建议建立在党领导下的立法统筹重大决策制度。坚持和加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作的领导程序，在党对立法重大问题决策程序中统筹研究事权安排、机构编制和财政支持等问题，对于重大事项、重大分歧、重大矛盾要及时报告党中央决定，避免久拖不决，进一步发挥立法的引领和推动作用，提高立法质量。 （二）细化人大主导立法的制度机制 建议加快建立人大主导立法的制度：一是健全人大主导立法工作的体制机制。二是建立以辩论为基础的逐条审议制度。三是建立健全审议公开制度。通过广播电视、网络和新媒体等形式直播立法审议和表决过程，对人大代表和常委会委员会议发言和审议意见进行记录并公开。四是建立立法专家参与审议的制度。 （三）完善重大立法和机构改革决策程序 建议加快完善政府科学决策程序：一是细化民主集中制要求，完善议事规则。进一步细化民主集中制要求，完善各单位的议事规则，在行政机关的重大决策中，一方面要坚持首长负责制，同时要坚持集体讨论，让参与人员能够充分发表意见，平等参与讨论，主要负责人在最后发表意见。二是建立部级协调机制。建立重大问题部级联席会议制度，在草案上报前，凡涉及多个部门重要职责的，由相关部门主要负责人直接沟通协调机构改革和立法中涉及相关部门的重大事项。有分歧的，必须上报决策机构，不能回避问题。三是实行重要决策会议开放制度。公开透明是法治政府的基本特征。四是建立重大决策档案制度。对重大决策实行全程录音录像，对于重要决策会议上的发言、投票表决等进行记录，并将其与调研报告、论证报告、负责人批示等作为重大决策档案保存，确保能够追溯到决策过程，认定和追究责任。五是建立公开征求意见不采纳说理制度。建议在立法和行政机构改革过程中广泛征求社会意见，并对征求到的意见进行分类梳理公开，并说明理由。 |
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