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信访终结制度作为信访工作制度的必要组成部分，是新形势下推动信访工作法治化、规范化建设的一项基础性工作。当前，因缺乏完善的信访终结制度，民众将信访救济功能无限放大，甚至滥用信访权，导致重复信访、缠访闹访、进京非访等现象突出，消耗巨大社会资源的同时，更影响社会和谐稳定发展。如何建立完善信访事项终结退出机制是当前信访工作法治化进程中亟待解决的一道难题。 一、必要意义 （一）信访终结制度是维护群众合法权益的重要保障。一是发挥强制作用，提高依法信访意识。信访终结制度的强制性旨在促使信访人明确既定的信访程序，在准备启动信访程序时认真权衡自身信访权实现的可能性，必须慎重地对待权利和义务。三是发挥预警作用，珍惜行使救济权利。信访终结制度的预警意义促使信访人自始至终珍惜并正当行使信访权利。三是发挥边界作用，双向促进公正高效。信访终结制度为信访权的用尽设定了边界。信访一方面是政府在制度上赋予公民的意见、建议、申诉权利，另一方面也是政府运用行政权力解决公民意见、诉求的渠道。 （二）信访终结制度是维持正常信访秩序的有效举措。一是信访总量仍然比较庞大，亟需疏导。近年来信访总量虽逐年下降，但仍高位运行，疑难案件呈累积态势，地方各级信访部门承受的压力越来越重。二是老户活动仍然比较频繁，亟需约束。因信访制度缺乏有效的终结性，制造了大批老访户，有的老访户因多次信访未达目的，导致思想偏激、行为过激，在信访中采取的手段也不断升级。三是群体信访仍然比较活跃，亟需遏制。一些人群因同一诉求而结成信访群体，有的跨地区、跨部门串联，有的网上串联，信访活动组织化趋势明显，呈现内问题社会化、相关问题连锁化等特点，“制造事端、寻求关注、放大效应”成为他们达成目的的主要途径。 二、现实困境 （一）法律效力权威存在不足。信访终结制度相关规定缺乏科学性、系统性，与之配套的法律法规尚不健全，在操作层面缺乏统一程序规则，还未形成具有普遍指导意义的办法。 （二）复查复核制度存在局限。从湖州市复查复核工作的实际看，因制度规定和实际操作层面的不完善，使得复查复核工作对信访事项的终结作用存在较大局限性。一是复核占比低，终结数量有限。二是自由裁量大，受理范围模糊。三是审查要求高，效力落实困难。 （三）信访听证制度存在弊病。一是听证功能定位有所偏差。听证是行政机关在做出影响相对人权利义务决定时的一项调查程序。二是部分制度设计有违法理。听证是指听取利害关系人意见的法律程序，核心在于充分听取双方意见、接纳证据，保障公民合法权益。三是政府主导机制有失公允。信访听证会一般由信访工作机构或事权部门启动，听证主持人也由信访部门有关负责人主持，而最为关键的听证员，更是由听证机关根据案件需要指定人员。 （四）部分机关行政存在偏差。一是认识上“不够准”。一方面，因有处理、复查、复核三级程序的存在，部分基层单位不同程度地存在“甩包袱”思想，轻视本级的工作责任；另一方面，迫于非访考核压力， 将信访终结视为打击非访的利器，强行启动终结程序。二是业务上“不够精”。一方面，对于专业性强、涉猎范围广的信访复查复核工作， 对于专业要求较高的问题显得力不从心。另一方面，由于缺乏一定业务和法律知识储备，在“告知救济途径”时，往往出现该告知不告知、不应告知而告知以及告知错误机关等问题。三是作风上“不够实”。一方面，由于主观疏忽大意，在信访受理、办理、答复、送达、信息录入等环节存在办理不够精准、程序不够规范等问题。另一方面，一些干部对解决信访事项缺乏责任担当，面对上访群众态度冷漠，激化矛盾，不利问题化解、程序终结。 （五）民众思想意识存在误区。一是青天思想严重，过度依赖信访。在我国，老百姓长期以来有着“清官情节”和“政府万能”的思想，加上司法救济成本高、实效差，使得信访被视为权利保障的最后一种救济方式。二是信访目的强烈，无视终结效力。部分信访人往往抱有“不达目的， 誓不罢休”的心态，不愿走三级终结程序，一旦“为民作主”的信访部门不受理或终结诉求，或是未满足条件，他们会想方设法找上级“告状”。三是诚信意识缺失，任意背弃承诺。对于一些程序上和实体上均已终结的信访事项，仍随时面临被任意撕毁息访承诺书重新踏上信访之路的风险。 三、对策建议 （一）准确把握信访功能定位，渐归本位。一是厘清法定职责边界。落实法定途径分类处理信访投诉请求工作，保障合理合法诉求按照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。二是健全民意征集机制。整合“省信访信息平台”、“省长信箱”、“省统一互动平台”、“重要网站留言”、“12345”阳光热线等， 统一建立人民建议征集平台，成立专门处室，配备专门人员。三是完善司法救济制度。扩大行政复议和行政诉讼受案范围，尽量使大部分争议通过司法途径得以解决。 （二）及时妥善处理信访事项，促进息访。一是注重初信初访办理质量。充分贯彻落实《国家信访局关于进一步加强初信初访办理工作的办法》，强化初信初访办理工作，规范工作程序，压实首办责任，提高办理质量和效率，实行“天天交、月月清、季季结”。二是加大督查督办纠错力度。对于尚在程序中，还未终结的信访事项要及时发现问题、及时督查督办、及时纠正改进。三是发挥公示制度监督功效。公示制度是信访的内在需要，对信访终结起到促进作用。 （三）大力组织社会力量参与，化解矛盾。一是建立律师代理信访制度。大力完善法律援助制度，修订相关法律法规，为律师代理信访设立明确的法律依据。二是发挥民间调解平台作用。积极发挥“群众说事室”、“百姓讲堂”、“老娘舅”等民间调解平台作用，在调解纠纷宣传政策的同时，通过情理法的有机结合。三是完善社会福利救助体系。对于生活困难的信访人，做到帮扶救助到位。将信访救助纳入社会救助体系，加快社会救助法治进程，规范社会组织和公民在社会救助中的义务。 （四）不断优化信访干部队伍，提升效能。一是严把准入标准。积极拓宽用人视野和选人渠道，注重从基层一线和综合部门选拔年轻信访干部，逐步优化信访干部队伍人员结构。二是健全培训机制。重点加强与信访工作紧密相关的新知识新技能培训，加强经济、政治、社会、法律等方面知识。三是深化作风建设。以开展“三严三实”专题教育活动为契机，认真查摆“不严不实”问题，深刻剖析根源，及时整改落实到位。 （五）培育提高法治道德观念，理性维权。一是培育法律忠诚信仰。坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。二是加强公民道德建设。建立健全社会诚信体系，将“诚信信访”纳入其中，建立个人失信惩罚制度，根据不同违约情节相应采取不用程度惩罚措施。三是坚决处理违法行为。真正贯彻“有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法治原则，坚决遏制“以闹求决、以访谋利”等不正常现象，彰显法律的强制性与权威性，震慑倒逼民众依法信访、理性维权。 |
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